【摘要】論述了節(jié)水型社會(huì)的含義、特征以及節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的實(shí)質(zhì)，提出了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)法律制度構(gòu)建的目的與原則，認(rèn)為應(yīng)從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面構(gòu)建節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的法律制度。
【英文摘要】The article discussed the meaning、characteristics and real of the water-saving society. Sometime summed up its purpose and principles that should be from macro, meso and micro-level to building legal system of the water saving society.
【關(guān)鍵詞】節(jié)水型社會(huì)；節(jié)水型社會(huì)建設(shè)；法律制度
【英文關(guān)鍵詞】water-saving society; the legal system; level
【寫作年份】2008年
 【正文】
　　一、節(jié)水型社會(huì)的含義與特征
　　
　?。ㄒ唬┕?jié)水型社會(huì)的含義
　　
　　一般認(rèn)為，資源節(jié)約型社會(huì)是指在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等領(lǐng)域，通過采取法律、經(jīng)濟(jì)和行政等綜合性措施，提高資源利用效率，以最少的資源消耗獲得最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧的一種社會(huì)形態(tài)。節(jié)水型社會(huì)是指人們?cè)谏詈蜕a(chǎn)過程中，在水資源開發(fā)、利用和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，在全社會(huì)確立起人們對(duì)水資源的節(jié)約和保護(hù)意識(shí)，以建立完備的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法律體系為保障，在政府、用水單位和公眾參與下，通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和工程等措施，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)用水在生產(chǎn)和消費(fèi)上的高效合理，保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)發(fā)展模式和社會(huì)存在形態(tài)。[1]節(jié)水型社會(huì)是資源節(jié)約型社會(huì)在水資源節(jié)約方面的具體體現(xiàn),是水資源節(jié)約意識(shí)、制度機(jī)制與方法措施以及節(jié)水狀況的一種綜合體現(xiàn)。節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)是對(duì)水資源嚴(yán)格保護(hù)、集約高效利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、人與自然和諧相處。[2]
　　
　　節(jié)水型社會(huì)要求在現(xiàn)有水資源使用量不增加、維持并不斷改善水環(huán)境狀況的情形下，要保證生態(tài)用水、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、居民生活用水，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷提升人民生活質(zhì)量。其內(nèi)容豐富、涉及面廣。
　　
　　1.在客觀目的方面主要包括兩方面的內(nèi)容：一是節(jié)約用水。節(jié)約用水就是要合理開發(fā)、利用和管理水資源，在生態(tài)用水、工農(nóng)業(yè)用水和城市生活用水的方面，減少水的使用量，大力提高水的利用率，提高水資源利用的效益；二是保護(hù)水環(huán)境。節(jié)水與保護(hù)水環(huán)境緊密相聯(lián)系，保護(hù)水環(huán)境具體表現(xiàn)為對(duì)水資源再生能力和水體功能的保護(hù)，其核心就是防治水污染。節(jié)水可以減少污水排放量，保護(hù)水環(huán)境；反之，可以保持或增大可用水量，等于節(jié)水。節(jié)水和保護(hù)水環(huán)境的共同目的，都是保障水安全，以水安全保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。因此，節(jié)水型社會(huì)實(shí)際上也可稱為節(jié)水防污社會(huì)。
　　
　　2.在主觀認(rèn)識(shí)方面，要求充分認(rèn)識(shí)水對(duì)于人類社會(huì)發(fā)展、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性；深刻認(rèn)識(shí)水危機(jī)的存在及其現(xiàn)實(shí)的和潛在的危險(xiǎn)性；養(yǎng)成人人愛護(hù)水，時(shí)時(shí)處處節(jié)水的習(xí)慣，讓節(jié)水意識(shí)深入人心。
　　
　　3.在制度機(jī)制方面，就是要形成完備的水資源管理體制，市場化的用水機(jī)制，公眾廣泛參與的運(yùn)行機(jī)制，完備的法律體系為保障的制度和機(jī)制。
　　
　?。ǘ┕?jié)水型社會(huì)的特征
　　
　　節(jié)水型社會(huì)的核心是強(qiáng)調(diào)人類在求得自身生存和發(fā)展的同時(shí)，尊重水資源與水生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)；強(qiáng)調(diào)在謀求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化和諧發(fā)展的同時(shí)，促進(jìn)人與水資源生態(tài)環(huán)境的和諧，建立起來人與水的和諧關(guān)系。與傳統(tǒng)社會(huì)有顯著的不同，其特征主要體現(xiàn)在對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)、對(duì)水資源的保護(hù)以及對(duì)水資源的利用等幾個(gè)方面。
　　
　　1.對(duì)水資源重要性的認(rèn)識(shí)具有全民性。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)超常規(guī)狀態(tài)的發(fā)展，水資源結(jié)構(gòu)性短缺和生態(tài)性短缺日益加劇，已經(jīng)直接影響到社會(huì)公眾的日常生活，整個(gè)社會(huì)公眾對(duì)水資源重要性的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。這應(yīng)是節(jié)水型社會(huì)的顯著特征，是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。
　　
　　2.對(duì)水資源的保護(hù)更具有社會(huì)性。除采用科學(xué)技術(shù)的方法和措施解決節(jié)約用水問題，保護(hù)水資源之外，核心是建立節(jié)水的制度機(jī)制，就現(xiàn)有水資源供給量不變的情況下，在生產(chǎn)、生活的各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)用技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、市場的等手段和措施保護(hù)水資源，保障用水需求。這應(yīng)是節(jié)水型社會(huì)的重要特征。
　　
　　3.對(duì)水資源的利用注重效率、效益和可持續(xù)性。[3]注重效率、效益就是是降低單位實(shí)物產(chǎn)出的水資源消耗量，提高單位水資源消耗的價(jià)值量；注重可持續(xù)就是保護(hù)水資源的再生能力，保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，防止水污染。這是節(jié)水型社會(huì)的直接標(biāo)志。
　　
　　二、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的必要性和實(shí)質(zhì)
　　
　?。ㄒ唬┕?jié)水型社會(huì)建設(shè)的必要性
　　
　　節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是水資源的現(xiàn)實(shí)狀況所要求的，主要是基于水資源的特點(diǎn)、水資源短缺和用水需求不斷增加的現(xiàn)狀。建設(shè)節(jié)水型社會(huì),是解決我國水資源問題的根本措施。
　　
　　1.水資源的特點(diǎn)
　　
　　水資源是指地球上存在的與人類關(guān)系密切，在目前經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，具有實(shí)際利用價(jià)值的淡水。我國《水法》所稱“水資源”包括地表水和地下水。地表水包括河流、冰川、湖泊、沼澤等水體中的水；地下水是地下含水層動(dòng)態(tài)含水量，由地表水的下滲水和降水補(bǔ)給。從法律角度看水資源屬于動(dòng)產(chǎn)；從自然屬性看水資源具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，但其存在具有明顯區(qū)域性，與特定的地域相結(jié)合，屬于區(qū)域（流域）性資源。水資源的生成條件，開發(fā)利用在大多數(shù)情況下都與特定的地域相關(guān)。如果與礦產(chǎn)資源相比較，它很難通過進(jìn)口等方式實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的異地使用，即使不同區(qū)域間的調(diào)水，也必然受到一定區(qū)域自然條件的限制。因此，節(jié)約用水就成為解決水資源短缺的首選方式。
　　
　　2.水資源短缺
　　
　　從總體上看，我國水資源總量少，結(jié)構(gòu)性、生態(tài)性缺水嚴(yán)重。我國是世界上13個(gè)貧水國之一，人均水資源量只有世界人均水平的1/4，居世界第110位。水資源是我國各類關(guān)系國計(jì)民生的重要資源中最為緊缺的資源。全國668座城市中，有400多座缺水，其中100多座嚴(yán)重缺水。城市、工業(yè)年缺水60億立方米，直接影響工業(yè)產(chǎn)值2300多億元；農(nóng)村還有2400多萬人飲水困難；“十五”期間，農(nóng)田受旱面積年均達(dá)3.85億畝，平均每年因旱減產(chǎn)糧食350億公斤。日益嚴(yán)重的水污染和水生態(tài)惡化，更加劇來水資源短缺。
　　
　　3.用水需求不斷增加
　　
　　我國水資源利用方式粗放，用水效率不高，2005年全國萬元GDP用水量為304立方米，約為世界平均水平的3倍，是國際先進(jìn)水平的5～10倍。我國的節(jié)水實(shí)踐表明，節(jié)水幅度趕不上用水增長的幅度。據(jù)預(yù)測(cè)，我國人口在2030年左右將達(dá)到16億，在充分考慮節(jié)水的情況下，預(yù)計(jì)屆時(shí)用水總量將會(huì)進(jìn)一步增長，水資源供給量由于開發(fā)等的限制增多，供需缺口將進(jìn)一步增大。如果不采取有力措施，我國有可能在未來出現(xiàn)嚴(yán)重的水危機(jī)。
　　
　?。ǘ┕?jié)水型社會(huì)建設(shè)的實(shí)質(zhì)
　　
　　節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的實(shí)質(zhì)是一個(gè)科學(xué)技術(shù)問題，還是一個(gè)社會(huì)問題，這是一直以來爭論的一個(gè)問題。從各地建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的實(shí)踐看，節(jié)水型社會(huì)的制度建設(shè)主要解決全社會(huì)的節(jié)水動(dòng)力和節(jié)水機(jī)制問題。[4]動(dòng)力來自兩個(gè)方面，一是靠社會(huì)成員內(nèi)心的自覺，是觀念的引導(dǎo)；二是靠外部制度的規(guī)范和激勵(lì)，與觀念結(jié)合發(fā)揮直接的作用。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)離不開科學(xué)技術(shù)，但歸根結(jié)底是一個(gè)社會(huì)問題，節(jié)水科學(xué)技術(shù)為社會(huì)廣泛認(rèn)可和普遍采用必須依托節(jié)水觀念的引導(dǎo)和制度的規(guī)范。
　　
　　1.節(jié)水觀念的確立
　　
　　節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，首先要進(jìn)行宣傳教育，使得全社會(huì)都能了解我國的基本水情，了解我國水資源短缺的嚴(yán)峻形勢(shì)，從而增強(qiáng)節(jié)水的意識(shí)，確立節(jié)水觀念，自覺節(jié)水。
　　
　　2.節(jié)水體制、制度和措施建設(shè)
　　
　　節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，除確立節(jié)水觀念之外，根本上還是要在社會(huì)的各個(gè)層面加強(qiáng)節(jié)水體制、制度和措施建設(shè)。在宏觀層面建立一整套促進(jìn)水資源節(jié)約的體制，包括國家管理體制和規(guī)劃體制，實(shí)現(xiàn)在宏觀上水資源的合理配置，建立水權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)目的明確地推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)；在中觀層面建立流域、地方節(jié)水法律制度，水權(quán)交易制度，通過水權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的最佳配置；在微觀層面，根據(jù)各地的實(shí)際情況，在法律和規(guī)劃的前提下，制定節(jié)約、保護(hù)水資源的措施和方案，使社會(huì)各個(gè)行業(yè)，社會(huì)全體成員在體制和制度的規(guī)范之下，依據(jù)措施的具體要求，廣泛參與到節(jié)水活動(dòng)中，享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。
　　
　　三、節(jié)水型社會(huì)法律制度建設(shè)的概況及其分析
　　
　　法律是由國家制定的對(duì)全社會(huì)具有普遍約束力的以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范，具有對(duì)未來結(jié)果的預(yù)測(cè)性和對(duì)人們現(xiàn)實(shí)行為的引導(dǎo)和規(guī)范性，因此，完善的法律制度對(duì)于節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)有至關(guān)重要的意義。我國圍繞節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的法律制度建設(shè)以《憲法》為基礎(chǔ)，以《水法》為核心，以其他法律法規(guī)為配套?，F(xiàn)行法律制度中與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)相關(guān)的水資源節(jié)約的規(guī)定已形成了一定的體系雛形，但不夠完整、系統(tǒng)，內(nèi)容單一、立法層次總體不高。主要內(nèi)容如下：
　　
　　（一）憲法規(guī)定
　　
　　我國《憲法》第9規(guī)定了國家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。憲法是國家的根本大法，憲法中關(guān)于自然資源合理利用的規(guī)定，對(duì)于水資源節(jié)約具有指導(dǎo)性、原則性，構(gòu)成我國水資源節(jié)約法律制度的憲法基礎(chǔ)。
　　
　　（二）法律規(guī)定
　　
　　我國《水法》制定的目的就是為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用；規(guī)定開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害，應(yīng)當(dāng)全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合利用、講求效益，發(fā)揮水資源的多種功能，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)經(jīng)營和生態(tài)環(huán)境用水。第8規(guī)定：“國家厲行節(jié)約用水，大力推行節(jié)約用水措施，推廣節(jié)約用水新技術(shù)、新工藝，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會(huì)。”第9條規(guī)定：“國家保護(hù)水資源，采取有效措施，保護(hù)植被，植樹種草，涵養(yǎng)水源，防治水土流失和水體污染，改善生態(tài)環(huán)境。”第14條規(guī)定：開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害，應(yīng)當(dāng)按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃。規(guī)劃分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。此外，還用專章對(duì)水資源配置和節(jié)約使用作了具體規(guī)定。但在這一層面沒有專門的節(jié)水立法。
　　
　?。ㄈ┕?jié)水法規(guī)、規(guī)章
　　
　　節(jié)水法規(guī)包括國務(wù)院和地方人大制定的有關(guān)節(jié)水的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。節(jié)水規(guī)章括國務(wù)院部委和地方人民政府制定的有關(guān)節(jié)水的行政規(guī)章和地方政府規(guī)章。法規(guī)、規(guī)章這兩類規(guī)范，目前在中央層面的規(guī)定欠缺，地方立法數(shù)量較多,但內(nèi)容單一，顯然不能適應(yīng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的實(shí)際需要。在中央層面，至今還沒有《水法》實(shí)施的專門條例，也沒有專門以節(jié)水為專項(xiàng)內(nèi)容的單行行政法規(guī)；規(guī)章較為典型的是1997年國家計(jì)委、水利部931號(hào)發(fā)布的《高標(biāo)準(zhǔn)節(jié)水灌溉示范項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》，1998建設(shè)部第1號(hào)令發(fā)布的《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》，2003年水利部發(fā)布的《節(jié)水灌溉增效示范項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》等。地方層面，擁有地方立法權(quán)的人大普遍制定了《水法》的實(shí)施辦法和專門的城市節(jié)水地方性法規(guī)，例如：《福建省水法實(shí)施辦法》、《湖南省水法實(shí)施辦法》、《寧波市城市供水和節(jié)約用水管理?xiàng)l例》、《太原市城市節(jié)約用水條例》。
　　
　?。ㄋ模┢渌?jié)水規(guī)范性文件
　　
　　其他節(jié)水規(guī)范性文件，是指除上述幾類之外，由縣級(jí)以上人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民政府依照憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定制定的有關(guān)節(jié)水方面的規(guī)范性文件，例如，國發(fā)[2000]36號(hào)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》，對(duì)地方節(jié)水立法有著重要的指導(dǎo)意義。但這些述規(guī)范性文件，不屬于嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范，卻在節(jié)水工作的全面開展過程中起著十分重要的作用。
　　
　　四、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)法律制度構(gòu)建的目的與原則
　　
　　節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的實(shí)質(zhì)決定了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的核心應(yīng)以法律制度建設(shè)為核心，應(yīng)將其體制和制度法律化，在法律管理體制和制度的前提下制定具體的措施和方案，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)等手段和方法的廣泛運(yùn)用。我國節(jié)水型社會(huì)的現(xiàn)行法律制度體系框架結(jié)構(gòu)包括：憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他法律規(guī)范性文件。[5]在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的特點(diǎn)，對(duì)其法律制度體系框架作進(jìn)一步構(gòu)建，構(gòu)建的目的與原則如下：
　　
　?。ㄒ唬┓芍贫葮?gòu)建的目的
　　
　　節(jié)水型社會(huì)就要是建立以水資源和水環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以遵循自然規(guī)律為準(zhǔn)則，人類生產(chǎn)、消費(fèi)和生活活動(dòng)與水生態(tài)相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。其目的是以最少的水資源消耗、最少的水環(huán)境污染，在全社會(huì)范圍內(nèi)建立起節(jié)水型的生產(chǎn)和生活方式，實(shí)現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與水資源、水生態(tài)的和諧發(fā)展。
　　
　　（二）法律制度構(gòu)建的原則
　　
　　1．人與自然和諧原則
　　
　　人與自然和諧原則是節(jié)水型社會(huì)法律制度構(gòu)建的最基本的原則，是其核心應(yīng)是尊重自然與利用自然。人與自然的關(guān)系，幾千年來一直存在著“人定勝天”和“天人合一”的認(rèn)識(shí)與行為之爭，在人與水的關(guān)系上也同樣如此。實(shí)踐證明，堅(jiān)持人與自然的和諧原則是科學(xué)的，有利于解決人與水的關(guān)系問題，對(duì)實(shí)施水資源科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā)、綜合利用、有效保護(hù)與節(jié)約、優(yōu)化配置具有重要意義。節(jié)水型社會(huì)法律制度構(gòu)建堅(jiān)持這一原則，就是要在水資源規(guī)劃管理、開發(fā)利用，水權(quán)配置及其市場化運(yùn)作、節(jié)水方案措施的制定和推行，各種手段的采用過程中，要尊重水資源的特點(diǎn)，特定區(qū)域水資源的分布狀況，在此基礎(chǔ)上結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際開發(fā)利用水資源，全面提高水資源的利用效率和效益；嚴(yán)格排污管理，充分利用大自然的修復(fù)能力，解決水污染問題。在人與自然和諧問題上，需要突出強(qiáng)調(diào)的是，過去一直強(qiáng)調(diào)的水資源為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的思路應(yīng)予以改變。鑒于水資源的現(xiàn)狀，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須考慮水資源的承載能力。為此，一是制定水資源規(guī)劃中，要求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)“量水而行”、“量水發(fā)展”。
　　
　　2.總體規(guī)劃與利益平衡原則
　　
　　總體規(guī)劃與利益平衡原則是指在自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)好管理等一系列社會(huì)活動(dòng)過程中，應(yīng)由國家在充分考慮水資源的分布狀況，承載能力及社會(huì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，對(duì)水資源開發(fā)利用的范圍、方式和程度等方面的問題作出合理的安排，并以此為前提解決圍繞水資源而產(chǎn)生的不同利益間沖突的協(xié)調(diào)。由于水資源的分布有巨大的時(shí)間和地域差異，這種差異必將對(duì)水資源滿足國家發(fā)展的總體需求產(chǎn)生不可忽視的影響，對(duì)開發(fā)、利用保護(hù)管理過程中不同主體的利益產(chǎn)生影響。因此，要對(duì)水資源進(jìn)行全面規(guī)劃和合理安排，通過總體上的制度設(shè)計(jì)，既保證經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的總體需求，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意對(duì)不同主體利益的保護(hù)。
　　
　　3.節(jié)約與保護(hù)并重原則
　　
　　節(jié)約與保護(hù)并重原則要求在水資源的開發(fā)利用過程中，通過優(yōu)化的方案與手段，既注重對(duì)水資源的節(jié)約使用，以最少的使用量獲得最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，應(yīng)對(duì)水資源短缺的局面；又要全方位的保護(hù)水資源，一方面，加強(qiáng)水生態(tài)工程建設(shè)，防止水資源枯竭對(duì)水生態(tài)環(huán)境造成破壞，維持水資源最佳狀態(tài)的再生功能，提高其承載能力。另一方面，加強(qiáng)水利工程建設(shè)，對(duì)水資源實(shí)行有效調(diào)節(jié)和配置，保障水資源的供給量，以滿足日益增長的用水需求。此外，要提高水循環(huán)再使用的能力，減少污水排放，防治水環(huán)境污染。水資源的配置方面，地表水、地下水均要合理使用，嚴(yán)禁對(duì)水資源過度開發(fā)；對(duì)江河流域上、中、下游水資源使用量合理配置，既保護(hù)河流生態(tài)，又節(jié)約用水，平衡江河沿岸的用水利益；生活、生產(chǎn)、生態(tài)水要協(xié)調(diào)使用，優(yōu)先考慮生態(tài)用水，保持良好的水生態(tài)功能。[6]
　　
　　五、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)法律制度體系的再構(gòu)建
　　
　　節(jié)水型社會(huì)的法律制度體系是指在調(diào)整因節(jié)約、高效利用和保護(hù)水資源活動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的各種法律法規(guī)、法律規(guī)范和法律淵源所組成的系統(tǒng)。由于節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的復(fù)雜性，可以考慮法律制度體系的再構(gòu)建應(yīng)在宏觀、中觀和微觀的不同層面展開，同時(shí)還要特別考慮法律制度體系建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。
　　
　?。ㄒ唬┓芍贫润w系的總體框架
　　
　　由于我國地域面廣，水資源分布不均，區(qū)域特點(diǎn)明顯，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)必須考慮這些客觀因素。節(jié)水型社會(huì)法律制度構(gòu)建應(yīng)從三個(gè)層次，即宏觀立法、中觀立法、微觀立法的和諧統(tǒng)一予以考慮，建立起多層次立法的協(xié)調(diào)體系。宏觀立法主要指國家層面的立法，明確節(jié)水型社會(huì)法律制度構(gòu)建的指導(dǎo)思想和原則、建立基本制度，整體規(guī)劃和配置水資源，解決不同流域的水資源配置問題；中觀立法主要指流域?qū)用娴牧⒎?，在國家立法的指?dǎo)下，結(jié)合流域人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等情況，形成符合流域特點(diǎn)的節(jié)水指導(dǎo)思想和原則，解決流域水資源規(guī)劃和配置問題，建立相應(yīng)的制度規(guī)范節(jié)水工作的展開；微觀立法主要指在流域之內(nèi)以行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)建立地方性節(jié)水法規(guī)規(guī)章，在國家立法和流域立法的指導(dǎo)下，建立適合各地特點(diǎn)的節(jié)水法律制度，制定節(jié)水實(shí)施方案和措施，據(jù)此推動(dòng)節(jié)水工作的實(shí)際展開。
　　
　?。ǘ﹪伊⒎?
　　
　　首先，從節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的角度加強(qiáng)涉水法律的一體化建設(shè)。目前，有諸如《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《環(huán)境保護(hù)法》等多部相同級(jí)別的涉水法律在同時(shí)施行，這些法律之間不同程度地存在著不協(xié)調(diào)，如《水法》和《水污染防治法》把對(duì)水資源的管理人為的割裂成水量和水質(zhì)兩部分并把管理權(quán)分別授予兩個(gè)部門，不利于水資源的保護(hù)和節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)。應(yīng)從節(jié)水型社會(huì)的內(nèi)涵出發(fā)協(xié)調(diào)《水法》與《水污染防治法》，建立起一套以水為核心的法律制度，確立《水法》在涉水法律中的基礎(chǔ)地位，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源量與質(zhì)的全面保護(hù)。將水污染防治作為水資源保護(hù)的一個(gè)部分、《水污染防治法》定位為《水法》的配套法，并建立起水污染防治與水資源保護(hù)相協(xié)調(diào)的行政管理體制和制度。
　　
　　其次，制定《節(jié)水法》，對(duì)水資源節(jié)約保護(hù)作出專門規(guī)定，使節(jié)水有法可依，有章可循。在目前“多龍管水”、幾部涉水法律不同程度地存在矛盾和沖突的情況下，盡早出臺(tái)《節(jié)水法》顯得尤為迫切?！豆?jié)水法》應(yīng)對(duì)水資源配置、用水總量控制、高效用水、農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水、城市節(jié)水、生活節(jié)水、節(jié)水技術(shù)的推廣應(yīng)用等作出基礎(chǔ)性和原則性的規(guī)定，為流域立法和地方立法提供立法上依據(jù)的支持。
　　
　　同時(shí)，要建立相關(guān)的配套制度，建立以水權(quán)、水價(jià)、水市場為基礎(chǔ)的水資源配置制度。既要發(fā)揮市場在水資源配置中的調(diào)節(jié)作用，又要發(fā)揮政府在水資源配置中的宏觀調(diào)控作用，按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，完善水交易市場，建立合理的水價(jià)形成機(jī)制，通過對(duì)水的使用權(quán)的界定、分配和有償流轉(zhuǎn)，優(yōu)化配置水資源，提高水資源利用的效率和效益。[7]
　　
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　　2002年修改后的《水法》第12條規(guī)定：國家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。可以說對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)法律地位的確立，是明確了流域管理的必要性。但并沒有對(duì)流域立法進(jìn)行法律上的規(guī)定。進(jìn)行流域管理除依據(jù)國家宏觀層面的一般性立法外，必須結(jié)合流域特點(diǎn)，創(chuàng)立流域法就成為客觀要求。
　　
　　流域立法是在國家原則性立法基礎(chǔ)上，結(jié)合流域特點(diǎn)的立法，而不是對(duì)國家原則性立法的一般具體化，因而有其獨(dú)特性，有獨(dú)特的原則、內(nèi)容和體系。也正因?yàn)槿绱?，流域立法有了其?dú)立存在的價(jià)值。進(jìn)行流域立法，首先，應(yīng)建立流域內(nèi)流域管理為主，行政區(qū)域管理為輔的水資源統(tǒng)一管理體制；其次，通過流域規(guī)劃立法，明確流域水資源配置和節(jié)約的原則，實(shí)現(xiàn)水資源合理配置和流域內(nèi)部區(qū)域間的協(xié)調(diào)；再次，制定反映流域特點(diǎn)的節(jié)水法律制度，流域管理制度的建立特別要協(xié)調(diào)流域特點(diǎn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的關(guān)系、考慮流域人口與社會(huì)發(fā)展的整體狀況以及流域生態(tài)特點(diǎn)等問題。在流域立法中應(yīng)特別注意以下幾個(gè)問題：
　　
　　1.流域立法主體問題。大范圍內(nèi)的江河流域立法，如長江、黃河的立法，當(dāng)然由國家作為立法主體。在大范圍的流域內(nèi)又可以分為若干個(gè)次級(jí)流域，這些流域的立法，誰可以成為立法主體呢？是流域管理主體成為立法主體，還是流域內(nèi)各行政主體聯(lián)合立法呢？必須加強(qiáng)立法流域立法理論研究，在此基礎(chǔ)上，由立法明確立法主體。筆者認(rèn)為，流域內(nèi)若干地方立法主體聯(lián)合立法，可能會(huì)由于各自利益的考慮使立法難以進(jìn)行，或立法有失公正；初步考慮由流域管理主體進(jìn)行立法更為可行，通過授權(quán)的方法解決立法主體地位問題。當(dāng)然，這里還有一系列問題需要研究。
　　
　　2.流域水資源規(guī)劃與流域內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系問題。流域立法中，要明確水資源綜合利用規(guī)劃是流域內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的依據(jù)，各區(qū)域在制定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)必須考慮水資源、水環(huán)境的承載能力。一方面，在制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，要以流域水資源規(guī)劃作為重要依據(jù)；另一方面，在制定流域水資源規(guī)劃制度時(shí)，要兼顧流域內(nèi)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)布局，不能只偏重單項(xiàng)工程項(xiàng)目的技術(shù)論證等。
　　
　　3.流域水資源配置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)的關(guān)系問題。流域立法中，水資源配置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)是一個(gè)十分重要的問題。由水資源承載能力決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，堅(jiān)持量水而行，以水定發(fā)展；將水從低效益用途配置到高效益領(lǐng)域，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化配置水資源，實(shí)現(xiàn)“節(jié)水””和“增效”的雙贏；協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水的關(guān)系，保障水生態(tài)環(huán)境處于良好狀態(tài)，防止地下水位下降、地面沉降和水污染問題，既節(jié)約了水資源，又為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的水資源。
　　
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　　地方立法是指擁有地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)就節(jié)水型社會(huì)建設(shè)制定的相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章。水資源是按流域分布的，一個(gè)流域往往跨多個(gè)行政區(qū)。流域立法的實(shí)施離不開在流域內(nèi)各個(gè)行政區(qū)的落實(shí)。因此，地方立法主要包括：在國家、流域立法之下，制定區(qū)域內(nèi)具有綜合性或某一方面如工業(yè)、農(nóng)業(yè)節(jié)水制度地方性法規(guī)；制定以具體節(jié)水的制度和措施為核心的地方政府規(guī)章，它們嚴(yán)格受上位法的約束。
　　
　　其中，結(jié)合各行政區(qū)域?qū)嶋H以用水權(quán)分配為核心的法律制度的構(gòu)建及其配套方案和措施的制定是重點(diǎn)。依據(jù)水權(quán)分配制度，在流域的各個(gè)行政區(qū)取水量分配的基礎(chǔ)上，進(jìn)行取水總量控制。在行政區(qū)域內(nèi)控制取水總量，明確各地區(qū)、各行業(yè)、各部門乃至各單位的水資源使用權(quán)指標(biāo)，制定各行各業(yè)合理的用水定額，規(guī)定取水的先后順序，保證用水控制指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；[8]通過制定規(guī)則，建立用水權(quán)交易市場，實(shí)行用水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，引導(dǎo)水資源實(shí)現(xiàn)以節(jié)水、高效為目標(biāo)的優(yōu)化配置；建立全社會(huì)自覺節(jié)水的激勵(lì)約束機(jī)制，提高水資源配置效率，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供水資源保障。
 
【作者簡介】
王小萍，女，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授。
 
【注釋】

[1]王浩、王建華、陳明：《北方干旱地區(qū)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的實(shí)踐探索—以我國第一個(gè)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)張掖地區(qū)為例》，《中國水利》2002年第12期。
[2] 胡鞍鋼、王亞華：《中國如何建設(shè)節(jié)水型社會(huì)——甘肅張掖“節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)”調(diào)研報(bào)告》，//www.hwcc.com.cn/newsdisplay/newsdisplay.asp?Id=83060。
[3] 節(jié)水型社會(huì)應(yīng)包含水污染防治的內(nèi)容，節(jié)水型社會(huì)實(shí)際上也是節(jié)水防污社會(huì)。節(jié)水和防污緊密相聯(lián)系，節(jié)水可以減少污水排放量，節(jié)水等于防污；防污可以增大可用水量，防污等于節(jié)水。節(jié)水和防污的共同目的，都是保護(hù)水資源。
[4] 同3。
[5]蔡守秋、吳賢靜：《論節(jié)水型社會(huì)的法律框架》，《中國水利》2005年13期。
[6] 劉淑華：《人與自然和諧相處》，//www.bzwater.gov.cn/zt/news_view.asp?newsid=362。2008/8/11登陸。
[7] 李京文：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)》，《中國水利報(bào)》2004.03.24。
[8] 李達(dá)球：《探索建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的有效途徑》，《人民日?qǐng)?bào)》，2007-01-08 第09版。