【正文】
    土地乃萬物之本。土地作為一種自然資源和社會財(cái)富，是人類賴以生存繁衍的基本生活載體和生產(chǎn)資料，也是人類社會賴以建立與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件。正如馬克思所言：土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。 [1]
   
    由于土地問題涉及國本，我國決策層一直高度加強(qiáng)土地制度建設(shè)。特別是自1986年中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占濫用耕地的通知》以來，我國的土地立法和土地制度建設(shè)可謂突飛猛進(jìn)。當(dāng)年，六屆全國人大常委會通過了《土地管理法》。此后，又頒布了《農(nóng)業(yè)法》、《水土保持法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等與土地相關(guān)的法律。國務(wù)院制定了相應(yīng)的行政法規(guī)，包括《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》、《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地調(diào)查條例》，等等。國務(wù)院有關(guān)部門制定和出臺了相應(yīng)的部門規(guī)章和政策。地方人大和政府也分別制定了大量的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。通過上述立法和政策，我國已經(jīng)初步形成了比較完備的土地法律、法規(guī)和政策體系，建立了土地利用規(guī)劃制度、土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓制度、土地登記制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度、土地監(jiān)察制度等重要制度。但是，對上述制度的評價特別是實(shí)施效果，卻見仁見智。有時，其爭論之激烈，將全體國民都卷入其中，甚至在全世界都產(chǎn)生重大影響。
   
    一、對現(xiàn)行土地管理制度的評價
   
    筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的土地立法和土地管理制度，基本上是從我國國情出發(fā)制定的，其實(shí)施效果是正面的。但是，隨著客觀形勢的發(fā)展變化，有些土地管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，不再可能實(shí)現(xiàn)立法的預(yù)期目標(biāo)，有的在實(shí)踐中發(fā)生負(fù)面效果。
   
    （一）耕地保護(hù)目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，土地流失現(xiàn)象嚴(yán)重
   
    人口多，人均土地少，耕地后備資源不足是我國的基本國情。所以，國家制定《土地管理法》的最大目標(biāo)就是切實(shí)保護(hù)耕地。但是，該法該1987年正式實(shí)施以來，不但保護(hù)耕地的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，而且每年還在以幾百萬畝的速度流失耕地。一直以來，我們要求實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度?，F(xiàn)在，我們依然誓言要為守住18億畝耕地的紅線而奮斗。而實(shí)際上，現(xiàn)在我國的實(shí)有耕地有可能不足18億畝了。有的數(shù)據(jù)表明，在2005年底，全國的耕地就只有16.31億畝。 [2]根據(jù)我本人的實(shí)地調(diào)查，我國南方一些地區(qū)（如順德等地）已經(jīng)出現(xiàn)了把魚塘統(tǒng)計(jì)為耕地的荒唐現(xiàn)象。顯然，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，魚塘并非耕地，而是屬于養(yǎng)殖水面。 [3]這一現(xiàn)象，從側(cè)面反映了我國耕地保護(hù)形勢的嚴(yán)峻程度，而土地管理法和相關(guān)建設(shè)并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。也許正是由于這一嚴(yán)峻形勢，《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中，再次強(qiáng)調(diào)要“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”的政策。
   
    （二）土壤污染現(xiàn)象嚴(yán)重，相關(guān)制度缺失
   
    我國土地管理中另一個重要問題是土壤污染嚴(yán)重。當(dāng)前，我國土壤污染防治面臨的形勢十分嚴(yán)峻，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，土壤污染類型多樣，呈現(xiàn)新老污染物并存、無機(jī)有機(jī)復(fù)合污染的局面，土壤污染途徑多，原因復(fù)雜，控制難度大。由土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品安全和人體健康事件時有發(fā)生，成為影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、群眾健康和社會穩(wěn)定的重要因素。 [4]據(jù)報(bào)道，目前我國受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近12000萬公頃，約占總耕地面積的1/5；其中工業(yè)'三廢'污染耕地1000萬公頃，污水灌溉的農(nóng)田面積已達(dá)330多萬公頃。污水灌溉等廢棄物對農(nóng)田已造成大面積的土壤污染。除耕地污染之外，我國的工礦區(qū)、城市也還存在嚴(yán)重的土壤（或土地）污染問題。
   
    面對嚴(yán)重的土壤污染，我國目前并沒有相關(guān)立法進(jìn)行應(yīng)對，導(dǎo)致污染形勢無法得到有效控制，耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的利益關(guān)系無法厘清。
   
    （三）制度安排不合理，損害相關(guān)者利益
   
    我國土地制度建設(shè)中存在的另外一個重要問題是：某些制度安排不合理，導(dǎo)致制度實(shí)施后損害相關(guān)者利益。作為該制度中被管理的對象，作為制度實(shí)施的利益相關(guān)者，他們對有些制度的實(shí)施并不滿意。而且，這些利益相關(guān)者，不是少數(shù)人，而是相當(dāng)大的社會群體。
   
    以土地市場為例。在我國，土地的市場價值和土地被征用后的補(bǔ)償價值之間存在巨大差距。在實(shí)踐中，首先，由城市政府和開發(fā)商通過土地的征收和出讓取得豐厚收益；其次，村集體組織的決策權(quán)往往由村書記和村委會主任行使，他們實(shí)際上控制了村集體土地，在征地或農(nóng)地流轉(zhuǎn)后取得的款項(xiàng)，其中只有一部分補(bǔ)償給了農(nóng)民。有的地方的征地補(bǔ)償款，縣鄉(xiāng)財(cái)政層層克扣，以各種名義侵占農(nóng)民的補(bǔ)償款，最后到農(nóng)民手里面的補(bǔ)償款甚至還不到應(yīng)得到數(shù)目的30%。問題在于，上述的不合理安排，強(qiáng)勢主體都能在現(xiàn)行的土地制度中找到根據(jù)。而廣大人民群眾維護(hù)自己的合法權(quán)益時，卻苦于根據(jù)不足，甚至就沒有根據(jù)。
   
    由于這樣一些不合理的制度安排，導(dǎo)致制度建設(shè)的初衷無法實(shí)現(xiàn)，甚至出現(xiàn)相反的后果。在耕地被飛速侵占的情況下，相當(dāng)一批農(nóng)民及其后代的長遠(yuǎn)生計(jì)很難得到維系；我國經(jīng)濟(jì)社會很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；我國的社會穩(wěn)定很難得到保障。由于土地問題引發(fā)的群體性事件一再表明，我國的某些土地制度安排已經(jīng)落后于社會和時代發(fā)展的要求，亟待改進(jìn)和完善。
   
    二、從利益平衡方面找原因
   
    從方法論的角度進(jìn)行分析，筆者感到，在過去幾十年的土地制度建設(shè)中，我們沒有把利益平衡方法作為土地制度建設(shè)的根本方法。在制度安排中，沒有把利益平衡原則作為制度建設(shè)的根本原則。
   
    利益平衡是指“通過法律的權(quán)威來協(xié)調(diào)各方面沖突因素，使相關(guān)各方的利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)”。利益法學(xué)的代表人物、法國法律方法論體系倡導(dǎo)者弗朗索瓦·惹尼(Francois Geny)認(rèn)為：在符合社會一般目的的范圍內(nèi)最大可能地滿足當(dāng)事人意愿的方法是：“認(rèn)識所涉及的利益、評價這些利益各自的分量、在正義的天秤上對他們進(jìn)行衡量，以便根據(jù)某種社會標(biāo)準(zhǔn)去確保其間最為重要的利益的優(yōu)先地位，最終達(dá)到最為可欲的平衡。” [5]實(shí)現(xiàn)利益平衡，與公平、正義等法的基本價值具有天然的親和力。換言之，利益平衡，是實(shí)現(xiàn)土地管理立法和土地制度的公平正義價值的根本方法。
   
    而我國的土地制度建設(shè)沒有把利益平衡方法作為根本方法，有一定的原因。
   
    （一）歷史原因
   
    我國的土地制度建設(shè)沒有考慮利益平衡，有一定的歷史原因。從歷史上看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，全國一盤棋，各類社會主體沒有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。在這種社會形態(tài)下，制度建設(shè)不考慮利益平衡問題，是有其歷史情理的。
   
    但是，改革開放三十多年，我國的社會面貌已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。人們正生活在一個利益分化的政治時代， [6]無論是在理論的研究中，還是在社會生活的實(shí)踐中，我們都身處一個各種利益不斷沖突又不斷協(xié)調(diào)的進(jìn)程之中。但是，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺留影響和立法的保守性，土地制度建設(shè)尚未針對新的形勢作出相應(yīng)的調(diào)整和變革。
   
    （二）現(xiàn)實(shí)原因
   
    我國土地上的利益問題凸現(xiàn)，有著現(xiàn)實(shí)原因。這個問題，黨中央已經(jīng)清醒地認(rèn)識到了。黨的十七大報(bào)告指出：經(jīng)過改革開放，我國“社會活力顯著增強(qiáng)，同時社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會利益格局發(fā)生深刻變化，社會建設(shè)和管理面臨諸多新課題”，“統(tǒng)籌兼顧各方面利益難度加大”。但是，我們的有關(guān)立法工作機(jī)構(gòu)，可能還沒有認(rèn)識到或者雖有認(rèn)識到行動尚不到位。
   
    為什么有些制度實(shí)施起來難度很大？原因就在于有關(guān)部門在制定某些制度性文件時，沒有充分考慮到相關(guān)利益方之間的利益平衡問題。制度不合理，利益擺不平，有關(guān)方面就抵制。有的部門文件，出臺的初衷，就是為了維護(hù)本部門的利益；有的文件，完全站在地方政府的立場考慮問題而忽視人民群眾的切身利益。雖然在立法目的地描述上，是那樣的冠冕堂皇。
   
    土地流失現(xiàn)象嚴(yán)重，歸根結(jié)底就是缺乏利益平衡的考慮。在不少地方，政府賣地現(xiàn)象屢見不鮮。為了吸引投資，政府以很低的價格出讓土地的現(xiàn)象十分的普遍，許多地方政府為了拿到大項(xiàng)目，不惜犧牲農(nóng)民的利益，通過低價征收的方式強(qiáng)行剝奪農(nóng)村集體土地所有權(quán)，動輒成千上萬畝的農(nóng)業(yè)用地變成了房地產(chǎn)項(xiàng)目或者其他非農(nóng)業(yè)用途的用地。許多地方政府打著各種公共利益的旗號，對農(nóng)民的耕地進(jìn)行大規(guī)模的圈占，各種名義上的開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)層出不窮。而如果開發(fā)項(xiàng)目一旦失敗或者半途而廢，則根本沒有辦法恢復(fù)原有的耕地，從而造成土地的大量流失?？梢哉f，一些地方政府為了房地產(chǎn)開發(fā)利益和增加地方財(cái)政收入，嚴(yán)重地侵害了農(nóng)民的正當(dāng)合法權(quán)益。
   
    土地流失的另一個重要原因就是在生態(tài)環(huán)境遭受破壞的情況下的土地流失。在中國西部的生態(tài)脆弱地區(qū)，農(nóng)民為了生存，在屬于國家或者集體的草地或林地上放牧、砍伐。由于是集體或者國家的“公地”，沒有人去真正關(guān)心，于是過度放牧、亂砍濫伐的現(xiàn)象愈演愈烈，最后導(dǎo)致土地荒漠化。這是利益失衡的另一種表現(xiàn)。由于沒有考慮到土地開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的利益平衡，最終導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重流失。
   
    綜上所述，如果我們在制度建設(shè)中，忽視了有關(guān)社會主體的相對獨(dú)立的利益問題；甚至刻意維護(hù)少數(shù)人的利益而損害多數(shù)人的利益，那么，這個制度就缺乏正當(dāng)性，很難得到社會特別是利益相關(guān)者的普遍認(rèn)同和自覺遵守。
   
    三、如何在土地制度建設(shè)中堅(jiān)持利益平衡原則
   
    法律的主要作用之一就是調(diào)整及調(diào)和各種相互沖突的利益，無論是個人的利益還是社會的利益。 [7]在土地管理中，國家應(yīng)當(dāng)通過完善土地管理立法和制度建設(shè)來協(xié)調(diào)相互沖突的利益關(guān)系。
   
    而在制度完善過程中，必須把利益平衡原則作為制度建設(shè)的根本原則。通過制度建設(shè)，平衡個人、集體和國家等不同主體之間以及他們相互之間的財(cái)產(chǎn)利益、精神利益等各種紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系，促進(jìn)和保障和諧穩(wěn)定的利益格局，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公平正義的社會秩序。
   
    （一）要自覺地把利益平衡原則作為土地制度建設(shè)的根本原則
   
    既然社會各有關(guān)主體擁有相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，那么，我們在設(shè)計(jì)制度時，就要充分考慮并注意保護(hù)社會各有關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)利益，就要在社會各有關(guān)主體之間，進(jìn)行嚴(yán)肅認(rèn)真的“利益平衡”。在立法的過程中，就要充分考慮社會公平和正義問題。
   
    為此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手：
   
    1．在土地制度建設(shè)時，要進(jìn)行周密的利益分析或衡量；
   
    2．土地制度的設(shè)計(jì)階段，要合理地平衡各有關(guān)主體之間的利益關(guān)系；
   
    3．要通過民主立法，堅(jiān)決防止制度建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象發(fā)生；
   
    4．要自覺地把利益平衡原則作為土地制度建設(shè)的根本原則，并堅(jiān)決貫徹始終。
   
    （二）在制度建設(shè)中科學(xué)把握利益平衡原則的具體要求
   
    1．要有堅(jiān)持利益平衡原則的自覺性
   
    在利益平衡的基礎(chǔ)上做出正確的決策，是制度能夠得到遵守，并長期得到堅(jiān)持的根本保證。例如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系上，就要把兩者之間的關(guān)系平衡好；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間，其背后蘊(yùn)藏了深刻的利益關(guān)系，不得不重視利益平衡；在土地征收過程中，國家、土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商之間，往往存在著巨大的利益分歧甚至矛盾沖突，絕不能忘記利益平衡。決策層只有認(rèn)識到利益平衡問題極端重要性，真正透視制度設(shè)計(jì)背后的深層利益問題，才有可能去合理平衡不同主體之間的利益問題。這是科學(xué)決策的先決條件。
   
    2．在制度建設(shè)上，要切實(shí)維護(hù)好最廣大人民群眾的利益
   
    我們常常講“立法為民”。那么，什么是民？筆者認(rèn)為，“立法為民”中的民，就是在制定某項(xiàng)制度時，就利益的相關(guān)方而言，要切實(shí)保護(hù)制度實(shí)施后所涉及的多數(shù)人的利益，而不能僅僅考慮和保護(hù)少數(shù)人的利益，甚至極個別開發(fā)商的利益。如果僅僅考慮和保護(hù)少數(shù)人的利益，甚至是極個別開發(fā)商的利益，那么，這項(xiàng)制度很可能就是利益失衡的制度。這樣的制度，要么執(zhí)行不下去；要么因強(qiáng)行執(zhí)行而引發(fā)社會的不安。近年來，中央的多個一號文件均強(qiáng)調(diào)要保護(hù)土地管理中作為弱勢群體的農(nóng)民的利益。如2008年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》中指出：“政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要明顯高于上年。耕地占用稅新增收入主要用于“三農(nóng)”，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”這是中央重視土地制度建設(shè)中的利益平衡問題的重要體現(xiàn)。
   
    3．堅(jiān)持利益平衡原則的具體路徑
   
    一是，立法和政策制定機(jī)關(guān)要深入基層，真正了解社情民意。立法者和政策制定者坐在辦公室閉門造車，是不可能真正掌握社情民意的。只有破除官僚主義，深入基層，走進(jìn)人民群眾，才能了解到真正的社情民意。只有如此，才能避免“好心辦壞事”。
   
    二是，要開好制度建設(shè)的“聽證會”?！读⒎ǚā芬?guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”。“聽證會”，是我國立法工作近年來逐漸推廣的新形式，這個制度對真正掌握社情民意具有重要作用。我們要認(rèn)真貫徹《立法法》，使“聽證會”成為了解社情民意的重要窗口，成為貫徹利益平衡原則的基礎(chǔ)。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。顯然，開好聽證會，有利于利益平衡，有利于決策的正確。
   
    三是，切實(shí)防止立法中可能出現(xiàn)的“利益集團(tuán)”的不當(dāng)干擾。利益集團(tuán)是致力于影響國家政策方向的組織。 [8]這些不同的集團(tuán)不斷向國家領(lǐng)導(dǎo)和官員提出要求并力求對他們施加影響，帶來不當(dāng)干擾。這種干擾，在很多情況下變成制度建設(shè)中的違法違紀(jì)行為。最近，這個問題媒體多有報(bào)道，已經(jīng)引起社會各界的廣泛關(guān)注。一些學(xué)者被利益所左右，以學(xué)者的名義進(jìn)行偽論證實(shí)質(zhì)為某些利益集團(tuán)服務(wù)的情形，應(yīng)當(dāng)引起國家的高度關(guān)注和防范。在此，國家的作用是在各利益集團(tuán)之間進(jìn)行調(diào)解，求得公共妥協(xié)，通過或批準(zhǔn)反映妥協(xié)的法律，從而維護(hù)社會的秩序。 [9]而土地管理立法和制度，應(yīng)當(dāng)是各種利益相互妥協(xié)和平衡的產(chǎn)物。
   
    四是，嚴(yán)格按照立法程序辦事。立法程序是防止“利益集團(tuán)”的不當(dāng)干擾，堅(jiān)持立法的民主性和科學(xué)性的重要準(zhǔn)則，對此，有關(guān)方面要認(rèn)真遵守。制定其他制度，也要有制度的制定程序，以防止極個別部門“夾帶私貨”。
   
    五是，立法時要認(rèn)真做好有關(guān)方面的利益協(xié)調(diào)工作。黨的十七大報(bào)告指出，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。要正確認(rèn)識和妥善處理中國特色社會主義事業(yè)中的重大關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益，充分調(diào)動各方面積極性。這實(shí)際上還是一個利益平衡問題，有關(guān)方面在土地管理立法和制度建設(shè)的完善過程中，應(yīng)當(dāng)按照中央的精神認(rèn)真協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，切實(shí)做到“利益平衡”。
   
    六是，要采取有效措施，認(rèn)真貫徹《立法法》，堅(jiān)決防止部門利益的法制化，防止地方保護(hù)主義的法制化，防止少數(shù)人利益的法制化。
   
    本次修改《土地管理法》，對公益性建設(shè)用地征收、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地出讓收益以及土地出讓后的閑置等重大問題，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持利益平衡原則下進(jìn)行審視和調(diào)整。土地管理的各項(xiàng)重大制度，只有在利益平衡的原則下進(jìn)行審視和調(diào)整，才可能成為好制度，才能稱為“良法”。只有好的制度，才能得到絕大多數(shù)利益相關(guān)者的支持，從而真正實(shí)現(xiàn)土地管理立法的公平正義價值。

【作者簡介】
孫佑海，男，最高人民法院研究室正局級副主任，中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 《馬克思恩格斯選集》，第2卷，人民出版社1992年版，第109頁。
[2] 陳錫文：《中國的土地制度不存在私有制的問題》，來源：財(cái)經(jīng)和訊網(wǎng)//media.news.hexun.com/2002_2036384A.shtml，2009年6月11日訪問。
[3] 《土地管理法》第四條第三款規(guī)定：農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。
[4] 周生賢：《把土壤污染防治擺到更加重要的位置》，載于《經(jīng)濟(jì)》，2008年第1期。
[5] 博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第145頁。
[6] 桑玉成：《利益分化的政治時代》，學(xué)林出版社2002年版，第1頁。
[7] 博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第398頁。
[8] 《布萊克維爾政治學(xué)詞典》“利益集團(tuán)”詞條，第362頁。
[9] 戴維·波普諾：《社會學(xué)》，李強(qiáng)等譯，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第405頁。