摘要：根據(jù)物權(quán)法理論和國際通行做法,不動產(chǎn)登記應(yīng)當(dāng)以土地權(quán)利的登記為中心,由統(tǒng)一的機關(guān)進行。我國《物權(quán)法》也明確了國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。本文借鑒準物權(quán)理論、將不動產(chǎn)物權(quán)的類型一分為二，從而以“二分法”分析重構(gòu)不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，論證了構(gòu)建我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下不動產(chǎn)登記的準行政行為性質(zhì)。并以行政法視角研究不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的構(gòu)建以激活行政法的物權(quán)保護功能。

關(guān)鍵詞：不動產(chǎn)物權(quán) 不動產(chǎn)登記的性質(zhì) 不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度


不動產(chǎn)物權(quán)變動制度是一個既重要又龐大，且錯綜復(fù)雜的體系，它基本上由民法實體法上的物權(quán)法部分和行政法上的不動產(chǎn)登記制度兩個部分組成。
建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的一個基本條件是劃清政府與市場主體的各自活動范圍，厘定政府職能界限，使政府不去干預(yù)市場主體的具體經(jīng)濟活動而集中精力去做其應(yīng)該做的事情。在經(jīng)濟管理領(lǐng)域，政府職能將限于核定社會成員準人市場的資格，明確民事權(quán)屬狀態(tài)，營造并維護市場的公平競爭環(huán)境。由此可見，作為明確市場主體產(chǎn)權(quán)歸屬及其權(quán)利享有狀態(tài)內(nèi)容之一的不動產(chǎn)物權(quán)登記制度在政府各項職能中居于基礎(chǔ)性地位。

一． 問題的提出：我國傳統(tǒng)的不動產(chǎn)登記制度

由于歷史原因，計劃經(jīng)濟體制下不動產(chǎn)的財產(chǎn)性長期不被承認，不動產(chǎn)被排除在財產(chǎn)法之外，不動產(chǎn)登記具有濃厚的行政管理色彩，加之管理權(quán)分散，我國傳統(tǒng)的不動產(chǎn)登記極為混亂。
（一）不動產(chǎn)登記的法律不統(tǒng)一
我國的行政機關(guān)在進行不動產(chǎn)登記時所依據(jù)的是分散在各個法律法規(guī)中的登記規(guī)范。僅法律就有《土地管理法》及其《實施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《擔(dān)保法》等之多,另外還包括國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定的登記規(guī)則,如國家土地局制定的《土地登記規(guī)則》。這些性質(zhì)、淵源、效力不同的登記法規(guī)都是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，已不能滿足市場經(jīng)濟下不動產(chǎn)物權(quán)變動的需要。
（二）不動產(chǎn)登記機關(guān)不統(tǒng)一
根據(jù)上述分散的法律法規(guī)的規(guī)定，土地、房地產(chǎn)、森林、礦產(chǎn)等所有權(quán)或抵押等的登記分別由縣級人民政府土地行政、房產(chǎn)、林木、地質(zhì)礦產(chǎn)或地方人民政府規(guī)定的主管部門行使。
在這種傳統(tǒng)的不動產(chǎn)登記中，中央和地方政府各部門具有自己管理不動產(chǎn)登記的領(lǐng)域，體系龐雜，弊端重重：當(dāng)事人登記時經(jīng)常要到多個部門才能登記完畢，而且效力可能不同；分散的登記制度給有關(guān)不動產(chǎn)交易機關(guān)帶來查閱信息不夠全面的困難，造成土地和其上房屋分別抵押或重復(fù)抵押等現(xiàn)象；各登記機關(guān)為了部門利益，爭相登記，形成重形式輕審查、人浮于事的局面。
（三）不動產(chǎn)登記錯誤的賠償問題缺乏規(guī)定
我國目前的法律法規(guī)中缺乏關(guān)于不動產(chǎn)登記賠償問題的規(guī)定，在實踐中造成不動產(chǎn)登記機關(guān)的權(quán)利和義務(wù)被割裂的畸形現(xiàn)象。登記機關(guān)僅指向收費的權(quán)利，而對登記錯誤的后果不負任何責(zé)任，嚴重的損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，由此產(chǎn)生了大量的不動產(chǎn)登記糾紛；因為登記機關(guān)不對錯誤的不動產(chǎn)登記負責(zé)，不利于加強不動產(chǎn)登記機關(guān)的責(zé)任感，缺乏壓力和動力去認真履行不動產(chǎn)登記的義務(wù)，影響了不動產(chǎn)登記的公信力。
（四）不動產(chǎn)登記的信息不夠公開化
我國相關(guān)法律法規(guī)沒有明文規(guī)定公開查簿制度。在司法實踐中經(jīng)常遇到需要查詢當(dāng)事人不動產(chǎn)信息的情況，而掌握不動產(chǎn)登記信息的部門認為登記只是為了執(zhí)行政府的管理職能，不愿或者不及時、不準確地提供不動產(chǎn)信息。這與物權(quán)變動的公示公信原則所要求的登記信息的充分、有效公開相去甚遠。

二． 重構(gòu)我國不動產(chǎn)登記的性質(zhì)

不動產(chǎn)登記，也就是不動產(chǎn)物權(quán)登記，是不動產(chǎn)所在地的登記機構(gòu)依申請將不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅在不動產(chǎn)登記簿上予以記載的制度。不動產(chǎn)登記的性質(zhì)是不動產(chǎn)登記制度中的基本問題。
（一）傳統(tǒng)學(xué)界觀點
目前學(xué)界有關(guān)不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，大體上有三種學(xué)說:1、公法行為說,該說認為:不動產(chǎn)登記的性質(zhì),屬于一種行政行為。 2、私法行為說,該說認為,登記效力之發(fā)生在于登記之意思表示，登記效力之發(fā)生脫離申請人意思則難以發(fā)生效力。從登記所產(chǎn)生的效力來看,登記行為是產(chǎn)生私法效果的行為。3、證明行為說,該說避免公、私法性質(zhì)上的判斷,認為房屋產(chǎn)權(quán)管理機關(guān)的職責(zé)范圍也只是審查買賣雙方是否具備辦證(交付)條件,房屋產(chǎn)權(quán)變更登記本身,也只是對買賣雙方履行買賣合同的結(jié)果進行確認和公示,而不是對房屋買賣合同的審查和批準。
筆者認為，不能籠統(tǒng)地判斷不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，分析不動產(chǎn)登記的性質(zhì)必須結(jié)合不動產(chǎn)物權(quán)登記的種類及物權(quán)的基本分類。
（二）不動產(chǎn)登記的性質(zhì)之分析
筆者借鑒準物權(quán)理論，將我國的不動產(chǎn)物權(quán)一分為二，并以此為基礎(chǔ)分別探討不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，從而在此“二分法”前提下展開對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍的研究。
1．我國的不動產(chǎn)物權(quán)的類型
根據(jù)我國現(xiàn)行法律和已頒布的《物權(quán)法》之規(guī)定，筆者認為，我國的不動產(chǎn)物權(quán)包括以下種類：
（1）不動產(chǎn)所有權(quán)：國家所有權(quán)；集體所有權(quán)；私人和其他權(quán)利人的所有權(quán)。
（2）不動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)：只有不動產(chǎn)抵押權(quán)。
（3）不動產(chǎn)用益物權(quán)：自然資源使用權(quán)；建設(shè)用地使用權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)；宅基地使用權(quán)；地役權(quán)。
對于上述種類，借鑒準物權(quán)理論，可以將不動產(chǎn)物權(quán)分為準物權(quán)與典型物權(quán)。典型物權(quán)如我們通常所涉及的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)。在此主要討論準物權(quán)問題。
準物權(quán)同典型物權(quán)相比具有較大的特殊性，但仍然屬于物權(quán)范疇。對準物權(quán)概念的理解在學(xué)者之間有一定的差異。如有學(xué)者認為準物權(quán)是指某些性質(zhì)和要件相似于物權(quán)、準用物權(quán)法規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)，因而法律上把這些權(quán)利當(dāng)作物權(quán)來看待，準用民法物權(quán)法的規(guī)定。屬于準物權(quán)的財產(chǎn)權(quán)有:林木采伐權(quán)、漁業(yè)權(quán)、采礦權(quán)、狩獵權(quán)、先買權(quán)等。也有學(xué)者認為，水權(quán)、礦業(yè)權(quán)和漁業(yè)權(quán)等并非為民法所規(guī)定的物權(quán)，將準物權(quán)稱為特別法上的物權(quán)。如王利明教授認為,特別法上的物權(quán),公民、法人經(jīng)過行政特別許可而享有的可以從事某種國有自然資源開發(fā)或作某種特定的利用的權(quán)利，如取水權(quán)、采礦權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)等。當(dāng)然，也有學(xué)者明確地使用準物權(quán)這一概念。如崔建遠教授認為,準物權(quán)不是屬性相同的單一權(quán)利的稱謂,而是一組性質(zhì)有別的權(quán)利的總稱。按照通說,它是由礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、漁業(yè)權(quán)和狩獵權(quán)等組成。為了論述的方便，筆者使用準物權(quán)這一表述。
準物權(quán)的客體一般具有不特定性，準物權(quán)的取得與自然資源主管部門的行政許可相聯(lián)系。2004年7月1日起實施的《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定，涉及有限資源開發(fā)利用的，應(yīng)作為行政許可的事項(第12條規(guī)定)。由于準物權(quán)所指向的標的物是自然資源，而自然資源是有限的，并且與可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護相關(guān)，因此，準物權(quán)具有很強的公法色彩。
準物權(quán)由行政許可而取得，其客體具有不確定性，同時準物權(quán)上負有較多的公法上的義務(wù)，一般不能自由轉(zhuǎn)讓，準物權(quán)的行使一般不以對物的占有為必要。[1]（P76-P85）
2．我國不動產(chǎn)登記的性質(zhì)
筆者認為，對于不動產(chǎn)登記之性質(zhì)，應(yīng)以“二分法”區(qū)別對待。依不動產(chǎn)物權(quán)類型的不同將登記主要分成兩類:
一類是行政機關(guān)依照法律規(guī)定的條件和程序許可或確認的物權(quán)之登記,如探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等有關(guān)國家所有的自然資源的準物權(quán)。這一類準物權(quán)的登記，涉及公共利益和行政管理權(quán)關(guān)系密切。
另一類是通過合同、繼承取得或者以土地出讓方式產(chǎn)生的典型物權(quán)變動之登記,如房屋所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)等。這一類基本上和行政管理權(quán)沒有關(guān)系,主要是物權(quán)人通過登記機構(gòu)的公示來確保自己的權(quán)利。
基于此，筆者認為，前一類以不動產(chǎn)行政管理理論為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)物權(quán)登記屬于行政行為范疇，應(yīng)由行政許可或行政確認等加以規(guī)范；后一類與公民權(quán)益息息相關(guān)，以民法物權(quán)法理論為基礎(chǔ)的登記應(yīng)為復(fù)合性質(zhì)的行為，應(yīng)當(dāng)是我們目前建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度要討論的重點。需要說明的是，“二分法”與物權(quán)的平等保護原則并不矛盾，相反，恰恰是對其的合理補充。
綜上所述，不動產(chǎn)登記行為的性質(zhì)應(yīng)以“二分法”論。目前實務(wù)界和行政法學(xué)界不分種類地籠統(tǒng)地只強調(diào)不動產(chǎn)登記行為性質(zhì)的公法性或一味強調(diào)不動產(chǎn)登記行為的私法效果，又或是單以證明行為論，均不足以全面闡釋內(nèi)容豐富的不動產(chǎn)登記行為。只有先明確不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，才能制定出不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的立法框架。本文所探討的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的行政法視角正是基于這一前提之下。
3．構(gòu)建我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下不動產(chǎn)登記的性質(zhì)
由于準物權(quán)登記的行政行為性質(zhì)以及目前政出多門、管理分散的現(xiàn)狀，準物權(quán)登記的統(tǒng)一無論在理論上還是實踐中都是不成熟的。
現(xiàn)階段構(gòu)建我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的范圍應(yīng)以后一類復(fù)合行為性質(zhì)的不動產(chǎn)登記為限。這種復(fù)合性質(zhì)的不動產(chǎn)登記，有兩重意義：一是公法上的意義，一是私法上的意義。前者的意義在于行政權(quán)力對不動產(chǎn)的監(jiān)督管理和給國家稅收提供依據(jù)；后者的意義在于通過權(quán)利狀態(tài)的公示，保證交易的安全。
有學(xué)者認為這種復(fù)合行為性質(zhì)的不動產(chǎn)登記“是一種準行政行為和證明行為”。[2]（P9）筆者比較贊同這種觀點。行政行為以法律效果的內(nèi)容是效果意思還是觀念表示為標準，分為行政行為與準行政行為。一般認為，行政行為是一種法律行為，它是依照行政機關(guān)的意思表示直接產(chǎn)生法律效力的行為。準行政行為是介于法律行為與事實行為之間的一種行為，本身并不能直接為相對人設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)。該種觀念表示行為雖然也伴隨一定的法律效果，但與法律行為不同，該種行為效果完全基于法律的直接規(guī)定而產(chǎn)生，并非基于行政機關(guān)的意思而產(chǎn)生。因此,行政登記屬于準行政行為,只產(chǎn)生間接的法律效果,而不產(chǎn)生直接的法律效果。[3]（P33）
該行為之所以屬于準行政行為:其一，登記行為是一種觀念表示，不包含登記機關(guān)的意思表示，只代表登記主體對客觀事實的認知與判斷，不動產(chǎn)物權(quán)登記的內(nèi)容只是對申請人的不動產(chǎn)物權(quán)享有與處置情況進行核實、登錄。其二，登記行為的效果基于法律的明文規(guī)定而非行政主體的意思表示，該行為表明的是國家對民事權(quán)利主體所享有的不動產(chǎn)物權(quán)的一種確認。從行政主體的意思參與程度講，不動產(chǎn)物權(quán)登記中，行政主體一般無自由裁量余地，對于符合條件的申請，其負有登錄的義務(wù)與職責(zé)，是對私權(quán)狀況的予以證明而非干預(yù)。所以，這一種不動產(chǎn)物權(quán)登記行為應(yīng)是一種準行政行為，同時也是一種證明行為，如梁慧星老師所言，“不動產(chǎn)登記在本質(zhì)上是國家證明行為，而不是批準行為”。
作為準行政行為的不動產(chǎn)物權(quán)登記具有兩項功能:一是證明，登記行為在客觀上產(chǎn)生一種公示效果，因此可以證明登記在不動產(chǎn)登記薄上的權(quán)利是正確、真實的，只有提供充足的反證，不動產(chǎn)登記薄中的登記內(nèi)容才能被推翻；二是確認，登記在不動產(chǎn)登記薄中的內(nèi)容是經(jīng)過行政機關(guān)的核實后所做的記載，代表著官方對權(quán)利主體所享有的不動產(chǎn)物權(quán)的確認，因此在客觀上具有一定的公定力。

三． 構(gòu)建我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的思考

《物權(quán)法》第10條規(guī)定,“不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”
如前所述，由于準物權(quán)登記的行政行為性質(zhì)以及目前政出多門、管理分散的現(xiàn)狀，準物權(quán)登記的統(tǒng)一無論在理論上還是實踐中都是不成熟的。要想統(tǒng)一絕非易事，所以暫且維持現(xiàn)狀。以民法物權(quán)法理論為基礎(chǔ)的典型物權(quán)的登記是準行政行為和證明行為，應(yīng)當(dāng)是我們目前建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度要討論的問題。
（一）確立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機構(gòu)
不動產(chǎn)登記機關(guān)確定在哪一個部門,應(yīng)當(dāng)根據(jù)法理和國際慣例確定。世界各國或地區(qū)的登記機關(guān),無非是司法部門和地政部門兩種。德國實行的是司法部門登記的做法,他們的土地登記實際上就是不動產(chǎn)登記,而且這種登記仍可以為不動產(chǎn)的交易秩序提供由國家公信力支持的、公開的、統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)。結(jié)合我國實際情況，由法院進行登記,登記結(jié)果必然對裁判產(chǎn)生影響。比如由于工作人員的一些原因造成登記錯誤,本應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。但如果由法院自己去追究,是會有一定干擾的。并且登記在我國有準行政行為的性質(zhì),登記由行政機關(guān)承擔(dān)有其合理性。
筆者認為，目前以地政部門的登記為基礎(chǔ)建立我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,應(yīng)當(dāng)說較為實際和方便操作。理由是：第一，不動產(chǎn)的核心是土地產(chǎn)權(quán)，其他不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也以土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，因此登記機關(guān)的統(tǒng)一，必然是以土地登記為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一。第二，我國自1987年開展土地登記工作以來，已基本完成城市土地和大部分農(nóng)村土地的登記工作，可以說我國的絕大多數(shù)土地的初始登記工作基本完成，這為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定了基礎(chǔ)。
在這方面有我國臺灣地區(qū)的立法經(jīng)驗可以借鑒。臺灣的不動產(chǎn)登記原則上是由縣市地政機關(guān)辦理的。從臺灣目前的情況來看,由于各市縣依法在轄區(qū)內(nèi)分設(shè)登記機關(guān),即地政事務(wù)所,這又大大簡化了土地登記作業(yè)的流程,便利人民申請登記,符合實際生活的需要。
所以，在不動產(chǎn)登記制度上,我們可以充分學(xué)習(xí)臺灣地區(qū)的立法經(jīng)驗,并結(jié)合大陸實際,不動產(chǎn)登記應(yīng)以原土地登記部門為基礎(chǔ),在土地管理部門內(nèi)另設(shè)機構(gòu),成立統(tǒng)一規(guī)范符合實際的不動產(chǎn)登記局。這樣做的好處在于節(jié)約社會成本,便于實踐操作。此外，不動產(chǎn)登記機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)制，規(guī)定嚴密的登記程序，以加強管理的力度，防止不動產(chǎn)登記機關(guān)利用自己的服務(wù)進行牟利。
（二）明確統(tǒng)一登記的范圍
不動產(chǎn)涉及的面很廣,土地、房屋是不動產(chǎn),草原、林地、水庫、道路也是不動產(chǎn),探礦、采礦、養(yǎng)殖、電力和通訊等設(shè)施都涉及不動產(chǎn)。哪些不動產(chǎn)應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一登記的范圍,哪些不宜統(tǒng)一登記,在我國現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分。
根據(jù)前述準物權(quán)與典型物權(quán)的劃分，不動產(chǎn)登記性質(zhì)的“二分法”，對于民事主體之間的物權(quán)變動,如房屋所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等，不涉及行政機關(guān)的意思表示，與行政管理關(guān)系無關(guān)，依據(jù)準行政行為屬性，將其納入統(tǒng)一登記范圍當(dāng)屬無疑。但是采礦權(quán)、取水權(quán)等有關(guān)國家所有的自然資源這些準物權(quán)，行政機關(guān)依行政許可等產(chǎn)生的物權(quán)變動，不宜納入進來。因為這涉及到行政管理體制的改革，而行政管理體制改革本身也有一個過程，目前尚不成熟。
（三）明確不動產(chǎn)登記機關(guān)的賠償責(zé)任
根據(jù)物權(quán)法和不動產(chǎn)登記的基本原理,登記是以國家的公信力為不動產(chǎn)的交易提供法律基礎(chǔ)的行為。如果登記發(fā)生錯誤,也就是交易基礎(chǔ)發(fā)生錯誤,當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人均可能因此而遭受損害。為了保障權(quán)利人的合法權(quán)益以及加強登記人員責(zé)任感,有必要建立權(quán)利人登記救助機制,完善登記機關(guān)及其工作人員的責(zé)任制度。
權(quán)利人救助機制已為《物權(quán)法》所確立，增設(shè)了預(yù)告登記、更正登記、異議登記制度，在此不再贅述。我們主要討論登記機關(guān)的賠償責(zé)任。
登記的準確、真實及完整是登記工作的內(nèi)在要求。筆者認為，不動產(chǎn)物權(quán)登記行為給相對人造成實際損失的情況下，已完全滿足行政賠償?shù)臉?gòu)成要件:從主體角度講，不動產(chǎn)物權(quán)的登記工作是由行政機關(guān)而非司法機關(guān)來完成；其次，登記行為同樣是一種履行行政職務(wù)的行為；第三，登記行為確實可能給相對人造成現(xiàn)實經(jīng)濟損失，且該損失屬于直接損失；第四，登記行為與相對人的損失之間確實存在因果關(guān)系，登記行為是造成損失的前提條件；第五，濫用職權(quán)以及不當(dāng)或錯誤的登記，說明行政機關(guān)在履行登記職責(zé)過程中違反了對相對人應(yīng)盡的義務(wù)，構(gòu)成行政賠償中的違法行為。
此外，登記機關(guān)應(yīng)設(shè)立登記賠償備用基金。從國外立法實踐上看,德國和瑞士專門設(shè)立登記賠償基金,以彌補可能造成的對真正權(quán)利人利益的損害,我國也可以仿此例設(shè)立專門的登記基金。登記基金的來源應(yīng)考慮：在不動產(chǎn)登記的業(yè)務(wù)中，將按件收取的費用，納入不動產(chǎn)登記賠償基金；登記機關(guān)可以向保險公司投保，設(shè)立責(zé)任保險；登記機關(guān)可以依法設(shè)立行政追償權(quán)，以保證有足夠的賠償基金。
（四）按照公平、公正、效率、便民的要求，建立現(xiàn)代行政程序制度
1．窗口式辦公
窗口式辦公，就是以單獨對外的收發(fā)文室為窗口受理業(yè)務(wù)，公民、法人只需將申請文件和必備資料從窗口遞入，即可按規(guī)定的時限到窗口領(lǐng)取結(jié)果，受理人和辦理人相分開，一個窗口進一個窗口出，封閉辦公，集中對外。[4](P478)
2.建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的信息公開制度
信息公開是行政公開的基本原則。其意義在于：一方面，公開由行政權(quán)力來源于人民主權(quán)這一根本性事實所決定，權(quán)力運行的全過程應(yīng)當(dāng)為權(quán)力的授出人——所有人知曉；另外一方面，公開也是行政權(quán)力健康運行的本質(zhì)要求。[5](P21)
首先是政務(wù)信息公開。對與群眾利益相關(guān)的、便于群眾參與管理和監(jiān)督的政務(wù)信息，逐步定期披露，既增加了政務(wù)工作的透明度，又增強登記機關(guān)的責(zé)任感。
其次是建立資料信息的可查詢制度。信息公開的對象應(yīng)是社會全體成員，改變目前僅是向特定群體（當(dāng)事人、法官、律師等）公開的做法，體現(xiàn)透明化管理、為人民服務(wù)的立場；信息公開的內(nèi)容應(yīng)包括所有資料，徹底改變目前僅能查詢或使用有限登記資料的做法，只有全面的信息才能使當(dāng)事人作出正確的不動產(chǎn)交易決策；明確信息公開的方式，包括布告欄、咨詢服務(wù)小組、網(wǎng)上公告等，以實現(xiàn)全方位、高質(zhì)量的服務(wù)。
在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下，信息的公開暢通能全面保護當(dāng)事人的知情權(quán)，避免造成土地和其上房屋分別抵押、重復(fù)抵押或不法分子惡意登記等現(xiàn)象。

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楊盛秋