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　　目前，法院在審理國有企業(yè)破產(chǎn)案件時，不僅要適用相關(guān)的法律法規(guī)，還要依照部門規(guī)章和地方政府的有關(guān)政策，破產(chǎn)企業(yè)中也存在著法律與政策并行、甚至矛盾交織的局面。究竟如何處理法律與政策的關(guān)系，已成為國有企業(yè)破產(chǎn)案件審判中必須面對的首要問題。

　　隨著經(jīng)濟體制改革的進一步深化，國有企業(yè)改制、破產(chǎn)進入了攻堅階段，其職工安置工作更是難點中的難點，和大量部門規(guī)章、地方政策對此均有規(guī)定。

　　一、我國國有破產(chǎn)企業(yè)職工安置的法律與政策

　　我國的國有企業(yè)破產(chǎn)制度是伴隨著經(jīng)濟體制改革進程逐步建立和完善的，自始至終存在著大量的行政因素，在國企的破產(chǎn)申請、資產(chǎn)處置、職工安置等方面都有所體現(xiàn)。在國有破產(chǎn)企業(yè)職工安置上，法律與政策對用于職工安置的財產(chǎn)和實際清償?shù)姆秶甲龀隽瞬煌?guī)定。

　　法律方面，我國1986年頒布了適用于國有企業(yè)破產(chǎn)的一般性法律規(guī)范《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》，明確“破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資和勞動保險費用”按第一順序清償，2002年《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》中，把“職工解除勞動合同補償金”和“職工集資款”也列為第一順序清償;2006年頒布的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(簡稱“新《破產(chǎn)法》”)，明確列入第一順序清償?shù)陌?ldquo;破產(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個人賬戶的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險費用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補償金”。而關(guān)于用于清償?shù)?，則扣除了優(yōu)先受償?shù)膫鶛?quán)。

　　政策方面，國務(wù)院從1994年開始陸續(xù)發(fā)布了一些行政規(guī)范，包括《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[1994]59號)、《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補充通知》(國發(fā)[1997]10號)，1996年國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行也發(fā)布了《關(guān)于試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)中若干問題的通知》(國經(jīng)貿(mào)企[1996]492號)，對依照這些規(guī)范進入破產(chǎn)的企業(yè)(我們一般稱“”)的職工安置給出了超越法律規(guī)范的特殊優(yōu)惠，在用于清償?shù)钠飘a(chǎn)財產(chǎn)上明確土地使用權(quán)必須首先用于解決職工安置問題，甚至已抵押的土地所有權(quán)變現(xiàn)也可以用于償付職工安置費，并將職工住房及其它社會性資產(chǎn)如幼兒園等排除在破產(chǎn)財產(chǎn)之外;而實際清償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)也有所突破。自2007年6月1日起開始施行的新《破產(chǎn)法》依然為政策性破產(chǎn)留出了空間，規(guī)定在該法施行前國務(wù)院規(guī)定的期限和范圍內(nèi)的國有企業(yè)實施破產(chǎn)的特殊事宜，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理。

　　法律與政策的交織，給國有企業(yè)破產(chǎn)案件的審判實踐帶來了困擾，適用法律法規(guī)以及政策的難度進一步加大。一是法院在破產(chǎn)程序中的主導(dǎo)地位被嚴重削弱。審判實踐中，法院既要適用破產(chǎn)法律法規(guī)，還要遵照國務(wù)院、國務(wù)院各部門甚至當(dāng)?shù)氐胤秸囊恍┨厥庖?guī)定，尤其是職工安置上基本只能跟著政策走，大大增加了破產(chǎn)案件的審理難度。二是國有破產(chǎn)企業(yè)職工實際安置困難。由于國有企業(yè)歷史包袱沉重，破產(chǎn)時一般都嚴重資不抵債，而政策對清償范圍的擴大和清償標(biāo)準(zhǔn)的提高又造成第一順序分配數(shù)額無限膨脹，職工內(nèi)債數(shù)量大，即使?fàn)奚渌麄鶛?quán)人的利益也難以得到有效安置，稍有不慎就有可能造成群體上訪事件，影響社會穩(wěn)定。三是債權(quán)人的合法權(quán)益很難得到有效保護。審判實踐中，企業(yè)被設(shè)定了抵押的財產(chǎn)也往往被用來安置職工，大量犧牲債權(quán)人的利益導(dǎo)致法律也失去了應(yīng)有的公信力。

　　二、國有破產(chǎn)企業(yè)職工安置法律、政策的矛盾與統(tǒng)一

　　由于我國國有企業(yè)的特殊現(xiàn)狀，國有企業(yè)破產(chǎn)案件審理中法律與政策并存，在職工安置上更是法律與政策既矛盾交織、又相互依存，形成了省與省之間、同一個省的不同市地之間的差異。

　　1、國有破產(chǎn)企業(yè)職工安置的法律與政策存在明顯的矛盾。

　　由于需要具有普遍的指導(dǎo)意義，破產(chǎn)法中職工安置方面的規(guī)定比較原則，而政策更注重實際操作性和針對性，往往對法律規(guī)定有所突破。

　　關(guān)于國有企業(yè)破產(chǎn)的受理，1986年頒布的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》中規(guī)定“債務(wù)人經(jīng)其上級主管部門同意后，可以申請宣告破產(chǎn)。債務(wù)人提出破產(chǎn)申請時，應(yīng)當(dāng)說明企業(yè)虧損的情況，提交有關(guān)的會計報表、債務(wù)清冊和債權(quán)清冊”。而一些地方性政策則對國有企業(yè)進入破產(chǎn)程序提出了更為嚴格的條件，比如湖南省政府2006年3月27日發(fā)布的《省屬國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)審批程序》中對依法破產(chǎn)的程序規(guī)定“由企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)持有單位向省國企改革辦(省兼并破產(chǎn)辦)提出破產(chǎn)申請，……企業(yè)根據(jù)省國企改革辦(省兼并破產(chǎn)辦)初審意見修改破產(chǎn)預(yù)案，包括資產(chǎn)及債權(quán)債務(wù)處理、人員安置等方案，召開職工代表大會討論通過，同時加強政策宣傳和思想發(fā)動，確保穩(wěn)定。省國企改革辦(省兼并破產(chǎn)辦)根據(jù)申請報告、修改后的破產(chǎn)預(yù)案及相關(guān)主附件材料，進行復(fù)審后，批準(zhǔn)實施。”而陜西省則規(guī)定對于全省國有企業(yè)在政策性關(guān)閉破產(chǎn)中，如果職工安置不到位，社會保障辦法不明確，政策執(zhí)行不規(guī)范的，一律不得進入破產(chǎn)程序。

　　對于國有破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)的處置分配，《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》中規(guī)定“已作為擔(dān)保物的財產(chǎn)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn);……破產(chǎn)宣告前成立的有財產(chǎn)擔(dān)保的債權(quán)，債權(quán)人享有就該擔(dān)保物優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。……破產(chǎn)財產(chǎn)優(yōu)先撥付破產(chǎn)費用后，按照下列順序清償：(一)破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資和勞動保險費用;(二)破產(chǎn)企業(yè)所欠稅款;(三)破產(chǎn)債權(quán)。破產(chǎn)財產(chǎn)不足清償同一順序的清償要求的，按照比例分配。”自2007年6月1日起開始施行的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》對職工債權(quán)做了擴大，將“破產(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個人賬戶的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險費用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補償金”列為第一順序，將破產(chǎn)人欠繳的除前項規(guī)定以外的社會保險費用和破產(chǎn)人所欠稅款列為第二順序，對抵押債權(quán)雖然也規(guī)定在職工債權(quán)分配不足時可以占用，但對時間和范圍有嚴格的限定。1996年國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)中若干問題的通知》(國經(jīng)貿(mào)企[1996]492號)則規(guī)定政策性破產(chǎn)企業(yè)“在實施企業(yè)破產(chǎn)中，首先要妥善安置破產(chǎn)企業(yè)職工，保持社會穩(wěn)定。企業(yè)以土地使用權(quán)作為抵押物的，其轉(zhuǎn)讓所得首先用于破產(chǎn)企業(yè)職工的安置，對剩余部分抵押權(quán)人享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利;處置土地使用權(quán)所得不足以安置職工的，不足部分依次從處置無抵押財產(chǎn)、其他抵押財產(chǎn)所得中撥付。抵押權(quán)人未優(yōu)先受償部分，參加一般債權(quán)的清償分配。”這已經(jīng)完全突破了抵押優(yōu)先的民法原則。一些地方政府也都出臺了相關(guān)的政策，如連云港市人民政府辦公室2001年5月28日發(fā)布《市屬破產(chǎn)企業(yè)職工安置有關(guān)問題處理意見 》中規(guī)定“1984年12月前參加工作的原固定工一律終止或解除勞動合同，實行自謀職業(yè)，一次性給予安置費補助，其檔案轉(zhuǎn)市勞動保障事務(wù)代理服務(wù)機構(gòu)托管。按照破產(chǎn)前一年全市企業(yè)全部職工月平均工資的標(biāo)準(zhǔn)，工作年限每滿一年，發(fā)給1個月的安置費，最多不超過36個月。 ……距法定退休年齡不足5年職工，根據(jù)距法定退休年齡的月數(shù)，按市區(qū)失業(yè)人員的基本生活費標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)留生活費，可一次性發(fā)給職工本人。…… 破產(chǎn)企業(yè)職工安置費主要從破產(chǎn)企業(yè)所占用的行政劃撥土地使用權(quán)出讓收益中支付。 ”又如佛山市國資委規(guī)定國有破產(chǎn)企業(yè)離退休人員的社會統(tǒng)籌按每人提取18000元交由主管部門繼續(xù)發(fā)放。河北省人民政府冀政[1995]65號《 關(guān)于積極做好破產(chǎn)企業(yè)職工安置工作的通知 》規(guī)定“鼓勵破產(chǎn)企業(yè)職工自謀職業(yè)，對自謀職業(yè)的職工，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，發(fā)放一次性安置費，不再保留職工身份，一次性安置費原則上按照破產(chǎn)企業(yè)所在市的企業(yè)職工上年年平均工資收入的3倍發(fā)放。”