[內(nèi)容提要]基于“司法不能干預(yù)行政”的理論，我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解。但近十余年的行政審判實(shí)踐中，人民法院通過協(xié)調(diào)促使當(dāng)事人“合意和解”后導(dǎo)致原告撤訴的案件一直居高不下，其做法在一些地方被廣為推崇。由于協(xié)調(diào)制度在立法上的缺限，不可避免地出現(xiàn)有違行政審判立法精神等問題，本文通過對(duì)訴訟協(xié)調(diào)理論的分析，提出我國(guó)行政訴訟中引入?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)想。
[主題詞]行政訴訟 訴訟協(xié)調(diào) 合意和解 構(gòu)想
一、協(xié)調(diào)制度在審判實(shí)踐的應(yīng)用及存在問題
基于“司法不能干預(yù)行政”的理論，在我國(guó)，行政訴訟不適用調(diào)解是明確的。行政訴訟法第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。行政訴訟不適用調(diào)解就成為了行政訴訟的特有原則之一。但是，我們必然面對(duì)和承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是：自行政訴訟法頒布實(shí)施以來十多年，大量的撤訴案件的背后，是法院背后協(xié)調(diào)的結(jié)果。據(jù)《中國(guó)法律年鑒》和《人民法院年鑒》統(tǒng)計(jì)，從1990年至2004年，全國(guó)法院一審行政案件的撤訴結(jié)案分別為：36.1%、37.0%、37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%、30.7%、31.6%、30.6%.[1]行政訴訟中的撤訴不外乎兩種情形：一是原告起訴后，認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)的處理決定正確因而主動(dòng)申請(qǐng)撤訴；二是在訴訟過程中，被告改變了原具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴；三是行政裁決案件中，原告和第三人達(dá)成和解，原告申請(qǐng)撤訴。上述三種情形中，大多數(shù)都是法院找原、被告或第三人進(jìn)行“協(xié)商”、“協(xié)調(diào)”的結(jié)果，尤其是發(fā)現(xiàn)被告具體行政行為違法，為避免判決行政機(jī)關(guān)敗訴而“影響關(guān)系”，主動(dòng)找行政機(jī)關(guān)“交換意見”，被告撤銷或改變?cè)唧w行政行為而促成原告申請(qǐng)撤訴。因此，行政訴訟不適用調(diào)解，并不意味著協(xié)調(diào)不能作為行政訴訟中的一個(gè)手段或環(huán)節(jié)來解決爭(zhēng)議。只是由于法律沒有規(guī)定協(xié)調(diào)制度，協(xié)調(diào)的結(jié)果是通過撤訴的方式結(jié)案。在政治、經(jīng)濟(jì)不斷飛速發(fā)展的今天，隨著法制的進(jìn)一步完善，百姓法律意識(shí)的提高，行政訴訟案件隨之增多，且越來越復(fù)雜，為定紛定爭(zhēng)，構(gòu)建和諧的官民關(guān)系，節(jié)約司法資源，在行政訴訟中選用協(xié)調(diào)來化解紛爭(zhēng)的做法會(huì)越來越受到推崇。
同時(shí)，我們也必須看來，由于缺少立法上的規(guī)范，審判實(shí)踐中的協(xié)調(diào)方式可能出現(xiàn)下述問題：一是法院?jiǎn)适Я霜?dú)立公正審判的地位和監(jiān)督行政的功能。人民法院在行政訴訟中既是權(quán)利救濟(jì)機(jī)關(guān)，又負(fù)有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的職能，但實(shí)踐中，為了片面追求協(xié)調(diào)結(jié)案，不對(duì)被訴具體行政行為的合法性做出明確判斷，不分清是非的協(xié)調(diào)，“和稀泥”，特別是對(duì)行政訴訟法規(guī)定的原告撤訴“是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定”視而不見。“《行政訴訟法》施行至今，幾乎沒有哪個(gè)法院在審查撤訴申請(qǐng)后作出過不準(zhǔn)許撤訴的裁定”。[2]二是被告為了達(dá)到不“敗訴”的目的，要么無原則犧牲公共利益，要么脅迫或變相協(xié)迫原告接受和解而撤訴。行政機(jī)關(guān)的“敗訴率”直接影響其聲譽(yù)和公信力，有些地方還作為年度考評(píng)、職務(wù)普升的重要依據(jù)。因此，某些行政機(jī)關(guān)面對(duì)訴訟，如臨大敵，對(duì)法院恩威并施，找原告以利誘或恐嚇等手段動(dòng)員撤訴，有些只要達(dá)到讓原告撤訴的目的，什么條件都接受。這種做法或以犧牲公共利益為代價(jià)，或者是以犧牲原告的合法權(quán)益為代價(jià)。三是原告的司法保護(hù)被虛置。事實(shí)上的協(xié)調(diào)很多是達(dá)成“合意和解”協(xié)議后以撤訴的形式出現(xiàn)的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十六條的規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后，原告對(duì)同一事實(shí)和理由重新起訴的，人民法院不予受理”。事實(shí)上的“合意和解”游離于現(xiàn)行法律規(guī)定之外，當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議并不具有法律效力，原告撤訴后，行政機(jī)關(guān)或第三人完全可以對(duì)協(xié)議內(nèi)容置之不理，此種情況下，相對(duì)人既無權(quán)對(duì)抗行政機(jī)關(guān)或第三人，又不能請(qǐng)求司法救濟(jì)，司法保護(hù)的大門對(duì)相對(duì)人來說等于虛置。
