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解讀人大常委會立法規(guī)劃:修法過半 關(guān)注社會領(lǐng)域 
 
 
    修改法律超過半數(shù) 關(guān)注社會領(lǐng)域立法

    解讀十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃

    十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃近日出臺。侵權(quán)責(zé)任法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法、行政強(qiáng)制法、社會救助法等49件法律案都安排在本屆全國人大常委會任期內(nèi)提請審議
。

    全國人大常委會辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這49件法律案涉及憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法全部七個法律部門。

    除了這49件要求在本屆任期內(nèi)提請審議的一類項(xiàng)目，立法規(guī)劃還包括司法協(xié)助法、住房保障法、違法行為矯治法等15件需要進(jìn)行深入研究、條件成熟時安排審議的二類立法項(xiàng)目。這位負(fù)責(zé)人表示，實(shí)施好立法規(guī)劃，將使中國特色社會主義法律體系門類更加齊全、制度更加完備、結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)謹(jǐn)。

    立法規(guī)劃從無到有日臻完善

    本屆常委會立法規(guī)劃是全國人大常委會制定的第五個立法規(guī)劃。

    “自1954年以來，全國人大常委會的立法規(guī)劃工作經(jīng)歷了從無到有、從有到逐步完善的過程。”全國人大常委會辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說。

    “九屆全國人大及其之前的幾屆全國人大，立法規(guī)劃都是由全國人大常委會秘書處主持?jǐn)M定的。這是全國人大常委會立法規(guī)劃工作的第一個階段。”這位負(fù)責(zé)人介紹說。

    從1954年一屆全國人大一次會議即開始加強(qiáng)國家立法工作。“文化大革命”期間，國家立法工作基本停滯。黨的十一屆三中全會提出，要加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)。根據(jù)這一重大決策，國家加快了立法步伐。1979年五屆全國人大二次會議一次就審議通過了7部法律。

    1985年1月，六屆全國人大常委會第九次會議之后，全國人大常委會召集省級人大常委會的負(fù)責(zé)同志開了兩天座談會，請各地提出在對外開放和經(jīng)濟(jì)體制改革中，需要制定哪些法律。這次會議后，全國人大常委會決定，要分輕重緩急，有計(jì)劃地根據(jù)具體情況加快經(jīng)濟(jì)立法工作。

    1988年7月1日，七屆全國人大常委會第二次會議通過的工作要點(diǎn)明確提出，立法工作要制定規(guī)劃，抓住重點(diǎn)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。與此同時，全國人大法律委員會提出了《關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設(shè)想》。七屆全國人大二次會議以后，全國人大常委會秘書處作出了《關(guān)于七屆全國人大立法工作的安排意見》，明確了列入安排意見的法律草案的起草單位和提請審議的時間。1991年，《全國人大常委會立法規(guī)劃(1991.10-1993.3)》出臺，這是全國人大常委會第一個正式的立法規(guī)劃。

    八屆全國人大常委會十分注重立法工作的計(jì)劃性，制定了五年立法規(guī)劃，每年都制定年度立法計(jì)劃。九屆全國人大常委會在此基礎(chǔ)上，提出立法工作要做到“年度有計(jì)劃、五年有規(guī)劃、長遠(yuǎn)有綱要”。

    “從十屆全國人大常委會開始，由常委會辦公廳負(fù)責(zé)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的擬定工作。這是全國人大常委會立法規(guī)劃工作的第二個階段。”這位負(fù)責(zé)人表示，實(shí)行計(jì)劃立法的重要性越來越得到廣泛認(rèn)同。“沒有立法規(guī)劃時，全國人大常委會的立法工作比較被動。常委會會議審議什么法律草案，要等著有關(guān)機(jī)關(guān)提請審議。‘提什么審什么’，這樣，一些經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的法律不能及時出臺。”

    2007年，全國人大常委會對立法工作機(jī)制作出重要調(diào)整，決定由常委會法制工作委員會承擔(dān)立法的規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)等職能，統(tǒng)籌立法工作的全過程。

    “由法工委負(fù)責(zé)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的擬定工作，是全國人大常委會立法規(guī)劃工作的第三個階段。”這位負(fù)責(zé)人說，調(diào)整后的工作機(jī)構(gòu)將使立法工作更加符合客觀規(guī)律，更好地適應(yīng)今后立法工作的實(shí)際需要。

    “制定立法規(guī)劃，是人大加強(qiáng)立法工作的一個重要舉措。實(shí)行計(jì)劃立法，可以使立法工作突出重點(diǎn)，使立法活動適應(yīng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要；能夠增強(qiáng)立法工作的主動性；可以防止立法工作中的重復(fù)、分散或遺漏現(xiàn)象，避免不必要的立法活動；有助于各部門之間的協(xié)調(diào)和有準(zhǔn)備地參加立法活動，提高立法質(zhì)量。”這位負(fù)責(zé)人這樣評價立法規(guī)劃的重要作用。

    修改的法律超過半數(shù)

    修改全國人民代表大會組織法、修改消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、修改防震減災(zāi)法、修改預(yù)算法……制定與修改法律并重，維護(hù)法制統(tǒng)一，是本屆常委會立法規(guī)劃的一大特點(diǎn)。在49件一類立法項(xiàng)目中，對現(xiàn)行法律進(jìn)行修改的達(dá)28件，超過一半。

    截至目前，我國現(xiàn)行有效的法律已達(dá)231件，涵蓋憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個法律部門；現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近600件，地方性法規(guī)7000多件。以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成。

    然而，中國特色社會主義法律制度不是靜止的、封閉的、一成不變的，立法要體現(xiàn)與時俱進(jìn)的精神，處理好穩(wěn)定性與變動性、前瞻性與階段性的關(guān)系，把修改法律與制定法律放在同等重要的位置。對法律及時進(jìn)行修改，本身就是提高立法質(zhì)量的表現(xiàn)。近年來，全國人大及其常委會十分注重在認(rèn)真研究制定新的法律的同時，及時修改那些與發(fā)展形勢不相適應(yīng)的法律，使法律體系根據(jù)國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會形勢發(fā)展的需要逐步趨于完善。

    今年4月底，在全國人大常委會組成人員履職學(xué)習(xí)專題講座上，常委會法制工作委員會副主任信春鷹說：“在中國特色社會主義法律體系基本形成的條件下，立法工作的重點(diǎn)要從制定法律轉(zhuǎn)到根據(jù)國家改革開放的需要修改完善現(xiàn)行法律上來。”

    “本屆立法規(guī)劃堅(jiān)持制定與修改并重，使法律更好地適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新時期新階段的需要，發(fā)揮法律在國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活中的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用。”全國人大常委會辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，本屆常委會立法規(guī)劃按照確保2010年形成中國特色社會主義法律體系并不斷加以完善的目標(biāo)任務(wù)，將在法律體系中起支架作用、現(xiàn)實(shí)生活迫切需要制定、且立法條件比較成熟的法律，已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)、需要抓緊修改的法律，作為立法的重點(diǎn)。
民法典主要部分將完備

    記者注意到，侵權(quán)責(zé)任法、涉外民事關(guān)系法律適用法均進(jìn)入立法規(guī)劃一類立法項(xiàng)目之列，將在本屆常委會任期內(nèi)提請審議。全國人大常委會辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這兩部法律如果出臺，中國民法典的主要部分就都具備了。

    法學(xué)界有一句名言：“民法乃萬法之母。”

    從上個世紀(jì)50年代開始，我國曾數(shù)次起草民法典，但因缺乏制定民法典的社會條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而未能成功。

    1986年4月12日，六屆全國人大四次會議通過了民法通則。雖然只是通則，但對改革開放之初的中國影響卻是巨大而深遠(yuǎn)的。它至今仍指導(dǎo)著我國的審判實(shí)踐，并作為基本規(guī)則已經(jīng)和繼續(xù)影響著人們的日常生活。

    2002年12月23日，備受關(guān)注的民法草案在九屆全國人大常委會第三十一次會議上首次提請審議。這一草案共九編，其中合同法、婚姻法、收養(yǎng)法、繼承法是現(xiàn)行有效的法律，編入民法草案時未作修改。其他部分是新起草的，包括總則、物權(quán)法、人格權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法和涉外民事關(guān)系法律適用法。

    在常委會審議時，許多常委會組成人員認(rèn)為，制定民法十分必要。但民法涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜，九編一并研究修改歷時較長，以分編審議通過為宜。當(dāng)前最應(yīng)抓緊制定的是物權(quán)法。

    2007年3月16日，十屆全國人大五次會議通過物權(quán)法。就這樣，在民事法律方面，我國制定了民法通則、合同法、擔(dān)保法、拍賣法、商標(biāo)法、專利法、著作權(quán)法以及婚姻法、繼承法、收養(yǎng)法等一系列法律，涉及土地、采礦及其他專項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬等民法規(guī)范，在有關(guān)單行法中也作出了規(guī)定。

    隨著此次侵權(quán)責(zé)任法和涉外民事關(guān)系法律適用法列入新一屆全國人大常委會立法規(guī)劃，我國民事法律逐漸向民法典邁進(jìn)。

    繼續(xù)關(guān)注社會領(lǐng)域立法

    今年3月，吳邦國委員長在作常委會工作報(bào)告時說，今年人大立法工作要在繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時，加強(qiáng)社會領(lǐng)域立法，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供有力的法律保障。

    我國在社會法方面已制定了一系列法律，保障勞動者、失業(yè)者、喪失勞動能力的人和其他需要扶助的人的權(quán)益。如勞動法、殘疾人保障法、未成年人保護(hù)法、婦女權(quán)益保障法、老年人權(quán)益保障法、勞動合同法等。

    關(guān)于社會領(lǐng)域急需制定的法律，九屆全國人大法律委員會主任委員王維澄在一次法制講座中說，要制定社會保險法和社會保險基金管理法，對醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等制度作出法律規(guī)范，同時對社會福利、社會救濟(jì)、優(yōu)撫安置等方面作出法律規(guī)范。

    針對我國社會領(lǐng)域立法相對滯后的實(shí)際情況，本屆立法規(guī)劃堅(jiān)持以人為本，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)社會領(lǐng)域立法，從法律制度上努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。在立法項(xiàng)目上，把社會領(lǐng)域立法作為立法規(guī)劃的重點(diǎn)擺在了突出位置。制定社會保險法、基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法、精神衛(wèi)生法、社會救助法、慈善事業(yè)法，修改老年人權(quán)益保障法等均進(jìn)入一類立法項(xiàng)目行列。

    近年來，關(guān)于制定社會救助法和慈善事業(yè)法的議案也備受關(guān)注。十一屆全國人大代表張喆人等30名代表提出的關(guān)于制定社會救助法的議案提出，社會救助是保障社會成員基本生存條件的最后一道防線。我國雖已初步建立社會救助制度，但社會救助法律制度尚未形成。建議制定社會救助法，明確政府責(zé)任，建立資金保障和管理機(jī)制，明確救助范圍和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范救助程序，明確違法責(zé)任和救濟(jì)手段。楊偉程等32名代表提出的關(guān)于制定慈善事業(yè)法的議案提出，我國慈善事業(yè)明顯落后于社會發(fā)展需求，應(yīng)當(dāng)盡快制定慈善事業(yè)法，規(guī)范慈善活動，保障和促進(jìn)慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

    全國人大常委會辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，隨著社會救助法、慈善事業(yè)法本屆任期內(nèi)提請審議，我國在社會領(lǐng)域的立法，尤其是社會保障方面的法律將趨于完善。

　　三大訴訟法修改進(jìn)入立法規(guī)劃

    三大訴訟法，關(guān)系每一位訴訟參與人的權(quán)益。申訴難、執(zhí)行難、公益訴訟難、行政裁決執(zhí)行難……近年來，社會各界要求修改三大訴訟法的呼聲日益高漲。終于，三大訴訟法修改已進(jìn)入倒計(jì)時。

    近日，修改三大訴訟法再一次進(jìn)入全國人大常委會的立法規(guī)劃，與上一屆立法規(guī)劃相比，三大訴訟法這次同時進(jìn)入了一類立法項(xiàng)目，專家預(yù)期，三大訴訟法的大修勢在必行。

    刑事訴訟法于1979年7月1日在五屆全國人大二次會議上通過，是新中國的第一部刑事訴訟法典。1996年，八屆全國人大四次會議通過了關(guān)于修改刑事訴訟法的決定。2002年10月，學(xué)界討論證據(jù)制度，由此掀起了修改刑事訴訟法的熱議。

    刑事訴訟法修改雖進(jìn)入了上一屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，但修改草案一直未能提請審議。2007年修改的律師法與正在醞釀修改的刑事訴訟法實(shí)現(xiàn)了提前對接，因此，刑事訴訟法的修改工作有望加快步伐。

    民事訴訟法于1991年4月9日在七屆全國人大四次會議上通過。2007年10月28日，十屆全國人大常委會第三十次會議通過了關(guān)于修改民事訴訟法的決定。民事訴訟法雖然也進(jìn)入了上屆全國人大常委會一類立法項(xiàng)目，但并沒有完成學(xué)界期待的“大修”。

    民事訴訟法是我國各級人民法院審理民事案件的基本程序法，對于保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，保障人民法院正確、及時地審理民事案件，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會秩序，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、利益關(guān)系日趨多樣化，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，民事糾紛日益增多，公民、法人向人民法院提起民事訴訟維護(hù)自身合法權(quán)益的民事案件大量增加，人民法院在審理和執(zhí)行過程中遇到了許多新的矛盾和難題。一審普通程序、簡易程序、二審程序、涉外民事訴訟程序、公益訴訟制度、證據(jù)制度、調(diào)解制度等各方關(guān)注的問題，有望在民事訴訟法“大修”時得到改善。

    行政訴訟法于1989年4月4日在七屆全國人大二次會議上通過。這部法律在中國法制史上具有特殊意義。作為中國歷史上第一次全面建立起來的“民告官”制度，行政訴訟法的出臺是依法治國、依法行政的重要拐點(diǎn)。

    行政訴訟法實(shí)施近20年來，不同程度地出現(xiàn)了“立案難”、“勝訴難”等問題。在十屆全國人大常委會立法規(guī)劃中作為二類立法項(xiàng)目的行政訴訟法，此次在新一屆常委會立法規(guī)劃中進(jìn)入一類立法項(xiàng)目，將在新一屆常委會任期內(nèi)提請審議。有專家分析，行政訴訟法修改將有望擴(kuò)大受案范圍，公益訴訟體系也有望得以完善。