用《行政強制法》重新審視一起檢察院、國稅局聯(lián)合強制劃撥的舊案

發(fā)布日期：2012-11-26 作者：宋飛律師

用《行政強制法》重新審視一起檢察院、國稅局聯(lián)合強制劃撥的舊案 作者：宋飛
一、該案基本案情
1994年春節(jié)期間，湖北億寶天然飲品有限公司（以下簡稱飲品公司）董事長譚根元從深圳回原黃州市，原黃州市方高坪鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人苦于地方財力緊張，稅源不足，要求譚根元為家鄉(xiāng)建設(shè)做貢獻(xiàn)，在方高坪鎮(zhèn)辦企業(yè)，并為方高坪鎮(zhèn)提供稅源，譚根元表示同意。該鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人及鎮(zhèn)國稅分局負(fù)責(zé)人與譚根元經(jīng)協(xié)商口頭約定：1、企業(yè)在方高坪鎮(zhèn)辦；2、稅要在方高坪鎮(zhèn)繳；3、營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記在方高坪鎮(zhèn)注冊；4、增值稅專用發(fā)票在方高坪鎮(zhèn)領(lǐng)取，按5.5%－6%稅率征收增值稅。1994年4月19日，方高坪鎮(zhèn)政府成立了黃州市億寶發(fā)展公司（集體企業(yè)，以下簡稱億寶公司），任命譚根元的妻子陳秋蓮為該公司經(jīng)理，鎮(zhèn)政府及國稅分局的有關(guān)人員為該公司業(yè)務(wù)員，并為該公司辦理營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記。1994年4月至9月期間，原黃州市回龍鎮(zhèn)、總路咀鎮(zhèn)、馬曹廟鎮(zhèn)都因財力緊張，稅源不足，通過各種關(guān)系找譚根元商量從深圳籌措稅源，并按5.5%－6%的稅率征收增值稅。其間，四鄉(xiāng)鎮(zhèn)共為黃州市億寶發(fā)展公司代開增值稅專用發(fā)票47份，銷售額25972287.16元，按約定稅率6%應(yīng)繳納稅款1558337.23元，實際繳納稅款156萬元。同年12月，馬曹廟鎮(zhèn)以群眾的名義向中紀(jì)委、國務(wù)院反映該鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有違法行為，引起中紀(jì)委的高度重視，并責(zé)令當(dāng)?shù)丶o(jì)委、檢察機關(guān)嚴(yán)肅查處。原黃州市委、市政府成立檢察院、紀(jì)委、國稅局（地、市）參加的聯(lián)合調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。原黃州市人民檢察院抽查了四個單位（湖北省工藝進(jìn)出口公司、武漢紡織品進(jìn)出口公司、南昌市工藝品進(jìn)出口公司駐深圳藝達(dá)海貿(mào)公司、中國抽紗公司深圳分公司）的報關(guān)單，其結(jié)果均證實億寶公司的貨物是真實的。原黃州市常委會進(jìn)行了討論，意見為：1、黃州市億寶發(fā)展公司不存在騙稅，只是欠稅；2、要按17%的稅率對黃州市億寶發(fā)展公司認(rèn)定的稅款進(jìn)行追征。1995年5月4日，原黃州市國家稅務(wù)局會同原黃州市人民檢察院強制劃撥了原告黃州市億寶發(fā)展公司銀行帳戶上的50萬元、第三人羅建民銀行帳戶上的20萬元，強令第三人湖北億寶天然飲品有限公司（中外合資企業(yè)）支付稅款674566.74元。后原告及第三人多次找原黃州市國家稅務(wù)局（1996年5月，原黃州市國家稅務(wù)局撤銷，其職能由黃岡市國家稅務(wù)局直屬二分局和團風(fēng)縣國家稅務(wù)局承擔(dān)。2001年8月，黃岡市國家稅務(wù)局直屬二分局更名為黃岡市國家稅務(wù)局黃州區(qū)分局。2004年7月，黃岡市國家稅務(wù)局黃州區(qū)分局又更名為黃岡市黃州區(qū)國家稅務(wù)局）要求退還強制劃撥的資金和強迫繳納的稅款未果，遂提起訴訟。
二、當(dāng)時法院的裁判情況
本案的原告黃州市億寶發(fā)展公司1996年3月起訴，黃岡中院2000年4月作出一審裁定：駁回起訴。黃州市億寶發(fā)展公司上訴，同年10月，湖北高院裁定：指令黃岡中院繼續(xù)審理。2002年1月，黃岡中院再次作出一審判決：一、撤銷被告原黃岡市國家稅務(wù)局直屬二分局、團鳳縣國家稅務(wù)局征收原告黃州市億寶發(fā)展公司1374566.74元稅款的具體行政行為，責(zé)令被告黃岡市國家稅務(wù)局直屬二分局、團鳳縣國家稅務(wù)局自判決生效后二個月內(nèi)重新作出征收稅款的具體行政行為；二、駁回原告黃州市億寶發(fā)展公司和第三人湖北億寶天然飲品有限公司、羅建民要求返還1374566.74元稅款及利息的訴訟請求；三、駁回原告黃州市億寶發(fā)展公司及第三人湖北億寶天然飲品有限公司、羅建民要求被告賠償經(jīng)濟損失的訴訟請求。黃州市億寶發(fā)展公司和稅務(wù)機關(guān)均不服上訴，在二審審理期間，因稅務(wù)機關(guān)提出黃州市億寶發(fā)展公司涉嫌虛開增值稅發(fā)票，本案中止訴訟。2004年8月，本案恢復(fù)訴訟。同年12月，湖北高院作出終審判決：一、撤銷黃岡市中級人民法院（1996）黃行初字第08號行政判決；二、確認(rèn)黃岡市黃州區(qū)國家稅務(wù)局和團風(fēng)縣國家稅務(wù)局扣劃黃州市億寶發(fā)展公司存款50萬元、羅建民存款20萬元及強制湖北億寶天然飲品有限公司代繳稅款674566.74元的行政強制措施違法；三、責(zé)令黃岡市黃州區(qū)國家稅務(wù)局和團風(fēng)縣國家稅務(wù)局自本判決生效之日起兩個月內(nèi)向黃州市億寶發(fā)展公司返還人民幣50萬元，向湖北億寶天然飲品有限公司返還人民幣674566.74元，向羅建民返還人民幣20萬元。賠償黃州市億寶發(fā)展公司、湖北億寶天然飲品有限公司和羅建民上述款項的利息損失（自1995年5月起至執(zhí)行之日止，按中國人民銀行同期存款利率計息）。但是，飲品公司董事長譚根元對這份終審判決仍然表示不服，他覺得判決事項第三項中的利息計算方法有誤，因為人民法院一般在判決書上會注明利息的計算方式是定期還是活期，如未注明一般是按照活期利率計算，只按中國人民銀行同期存款活期利率計息數(shù)額過低。他據(jù)此主張應(yīng)以中國人民銀行同期存款定期利率計息。目前，此案仍在再審過程中。
三、用《行政強制法》重新審視這起案件
我國行政強制執(zhí)行的基本制度是：以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)強制執(zhí)行為例外。例外的根據(jù)就是法律，由法律明確規(guī)定由哪一級政府或哪一行政機關(guān)部門享有哪一種行政強制執(zhí)行權(quán)，不能超越。沒有法律特別規(guī)定的，行政機關(guān)就不享有行政強制執(zhí)行權(quán)。
根據(jù)2011年6月30日出臺的《行政強制法》第十二條對“行政強制執(zhí)行的方式”的重新界定：“行政強制執(zhí)行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或者財物；（四）排除妨礙、恢復(fù)原狀；（五）代履行；（六）其他強制執(zhí)行方式?！?/span>
涉及到本案的行政強制執(zhí)行方式就是劃撥存款、匯款，又稱“強制劃撥”，它主要針對存款、匯款，涉及到公民、法人和其他組織的最重要的生活來源和生產(chǎn)經(jīng)營，因此立法一直非常慎重?！缎姓娭品ā返谒氖邨l規(guī)定：“劃撥存款、匯款應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政機關(guān)決定，并書面通知金融機構(gòu)。金融機構(gòu)接到行政機關(guān)依法作出劃撥存款、匯款的決定后，應(yīng)當(dāng)立即劃撥。法律規(guī)定以外的行政機關(guān)或者組織要求劃撥當(dāng)事人存款、匯款的，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)拒絕?！睆娭苿潛苁菍儆诟餍姓C關(guān)普遍需要的，但在原則上都需申請人民法院強制執(zhí)行，法律只授予少數(shù)幾個行政機關(guān)，如稅務(wù)（《稅收征管法》第三十八條、第四十條）、海關(guān)（《海關(guān)法》第六十條）等部門才有這樣的權(quán)力。值得一提的是上述兩個法條使用的都是“扣繳”一詞。
結(jié)合本案來分析檢察院和國稅局聯(lián)合強制劃撥的行為，我們認(rèn)為，億寶公司是依法登記成立的集體企業(yè)，在其存續(xù)期間負(fù)有按稅法規(guī)定納稅的義務(wù)。原黃州市國稅局在認(rèn)為億寶公司未足額繳納稅款的情況下，強制扣劃該公司賬戶上的存款50萬元、原審第三人羅建民賬戶上的存款20萬元，并強制原審第三人飲品公司為億寶公司代繳稅款674566.74元，均系該局在行使稅收行政管理職權(quán)中所采取的行政強制措施。
對于黃州區(qū)國稅局和團風(fēng)縣國稅局上訴辯稱提出強制扣劃稅款是檢察機關(guān)的刑事偵查行為、不屬人民法院行政訴訟受案范圍，經(jīng)二審法院調(diào)查，1987年9月，原黃岡縣編委發(fā)文成立“黃岡縣人民檢察院稅務(wù)檢察室”，該室為縣檢察院的派出機構(gòu)，由檢察院、稅務(wù)局雙方抽調(diào)干部合署辦公，辦公地點設(shè)在縣稅務(wù)局。1995年5月，黃州市人民檢察院稅務(wù)檢察室（原黃岡縣人民檢察院稅務(wù)檢察室）牽頭，黃州市人民檢察院和黃州市稅務(wù)局（后因機構(gòu)改革其職能由黃岡市國家稅務(wù)局黃州區(qū)分局和團風(fēng)縣國家稅務(wù)局共同履行）共同參加，由黃州市人民檢察院出具協(xié)助凍結(jié)存款通知書和協(xié)助扣劃存款通知書，將黃州市億寶發(fā)展公司在中國銀行黃岡分行營業(yè)部帳戶上的存款50萬元、羅建民（又名羅小華，當(dāng)時系湖北億寶天然飲品有限公司的副總經(jīng)理）在黃岡市農(nóng)業(yè)銀行帳戶上的20萬元強制扣劃至黃岡市金庫，同時強令原審第三人湖北億寶天然飲品有限公司（法定代表人譚根元系黃州市億寶發(fā)展公司法定代表人陳秋蓮的丈夫）為黃州市億寶發(fā)展公司支付稅款674566.74元。以上三筆款項合計1374566.74元于1995年5月以黃州市億寶發(fā)展公司增值稅的名義入賬。在稅收完稅證上黃州市人民檢察院稅務(wù)檢察室和黃州市國稅局檢察室均加蓋公章。因此，強制扣劃行為及強令代繳稅款的行為是黃州市人民檢察院和原黃州市國稅局的共同行為（加蓋原黃州市國稅局檢察室公章）。對于這一共同行為，雖然是由原黃州市人民檢察院出具了協(xié)助扣劃存款通知書，但原黃州市國稅局也在完稅證上加蓋了黃州市國稅局稅檢室的公章并將扣劃的款項解繳入庫，應(yīng)認(rèn)定該局是利用國家稅收方面的行政管理職權(quán)對相對人的財產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行處分，是直接影響其權(quán)利義務(wù)的稅務(wù)強制措施，因而是在實際上實施了對納稅人財產(chǎn)進(jìn)行處分的具體行政行為。對于原黃州市國稅局上述行為的這一性質(zhì)，二審法院（2000）鄂行終字第36號行政裁定早已作出了明確認(rèn)定，故其行為屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
因此，黃州區(qū)國稅局和團風(fēng)縣國稅局的上述上訴理由不能成立。
根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第五款的規(guī)定，行政機關(guān)被撤銷的，繼續(xù)行使其職能的行政機關(guān)是被告。本案中，雖然采取強制措施的是原黃州市國稅局，但1996年5月該局撤銷后，其職能由上訴人黃州區(qū)國稅局和團風(fēng)縣國稅局承擔(dān)。因此，黃州區(qū)國稅局和團風(fēng)縣國稅局是本案的適格被告，其上訴提出黃州市國稅局已被撤銷，自己不是本案適格被告的上訴理由亦不能成立。
《稅收征管法》第三十八條規(guī)定：“稅務(wù)機關(guān)有根據(jù)認(rèn)為從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人有逃避納稅義務(wù)行為的，可以在規(guī)定的納稅期之前，責(zé)令限期繳納應(yīng)納稅款；在限期內(nèi)發(fā)現(xiàn)納稅人有明顯的轉(zhuǎn)移、隱匿其應(yīng)納稅的商品、貨物以及其他財產(chǎn)或者應(yīng)納稅的收入的跡象的，稅務(wù)機關(guān)可以責(zé)成納稅人提供納稅擔(dān)保。如果納稅人不能提供納稅擔(dān)保，經(jīng)縣以上稅務(wù)局（分局）局長批準(zhǔn)，稅務(wù)機關(guān)可以采取下列稅收保全措施：（一）書面通知納稅人開戶銀行或者其他金融機構(gòu)凍結(jié)納稅人的金額相當(dāng)于應(yīng)納稅款的存款；（二）扣押、查封納稅人的價值相當(dāng)于應(yīng)納稅款的商品、貨物或者其他財產(chǎn)。納稅人在前款規(guī)定的限期內(nèi)繳納稅款的，稅務(wù)機關(guān)必須立即解除稅收保全措施；限期期滿仍未繳納稅款的，經(jīng)縣以上稅務(wù)局（分局）局長批準(zhǔn)，稅務(wù)機關(guān)可以書面通知納稅人開戶銀行或者其他金融機構(gòu)從其凍結(jié)的存款中扣繳稅款，或者依法拍賣或者變賣所扣押、查封的商品、貨物或者其他財產(chǎn)，以拍賣或者變賣所得抵繳稅款。個人及其所扶養(yǎng)家屬維持生活必需的住房和用品，不在稅收保全措施的范圍之內(nèi)?！痹诒景钢袊悇?wù)部門對億寶公司、羅建民、湖北億寶天然飲品有限公司劃撥（或者叫扣繳）稅款的行為應(yīng)該適用2001年修訂的《稅收征管法》第三十八條的規(guī)定（即當(dāng)時的《稅收征管法》第二十六條）。但是，原黃州市國稅局在并未提供證據(jù)證明黃州市億寶發(fā)展公司銷售額及相關(guān)經(jīng)營情況，亦不能提供黃州市億寶發(fā)展公司應(yīng)納稅額及欠稅額的證據(jù)證明納稅人存在逃避納稅義務(wù)或轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)的行為的前提下，既未要求納稅人限期繳納，又未責(zé)令納稅人提供擔(dān)保的情況下，直接扣劃億寶公司賬上的50萬元存款，違反了法定程序。原審第三人飲品公司與億寶公司是各自獨立的企業(yè)法人，羅建民是飲品公司的副總經(jīng)理，均非本案中的應(yīng)納稅人，因此，原黃州市國稅局強制扣劃羅建民賬上的存款20萬元、強制飲品公司代億寶公司繳納稅款674566.74元，沒有相應(yīng)的法律依據(jù)。另外，根據(jù)新出臺的《行政強制法》，如果此案發(fā)生在今年，那么依照常規(guī)的稅務(wù)執(zhí)法程序，還是不行的。因為《行政強制法》第三十五條規(guī)定：“行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明下列事項：（一）履行義務(wù)的期限；（二）履行義務(wù)的方式；（三）涉及金錢給付的，應(yīng)當(dāng)有明確的金額和給付方式；（四）當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)”。盡管這里所提到的2001年修訂的《稅收征管法》第三十八條所規(guī)定的“責(zé)令限期繳納”有催告的意思在內(nèi)，但與《行政強制法》規(guī)定的催告制度還是有一定區(qū)別的。《行政強制法》第三十六條還進(jìn)一步規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核?！?從以上條文中可以明確看出，《行政強制法》的催告制度不只是單純的書面告知，法律是想通過催告程序，使行政強制執(zhí)行更趨于合理，意在充分體現(xiàn)法制人性化。而《稅收征管法》的強制執(zhí)行則更強調(diào)行政強制意義，充分體現(xiàn)了法制的嚴(yán)肅性。這就等于是在告誡稅務(wù)機關(guān)，如今要實施強制執(zhí)行，不得搞突然襲擊，必須實現(xiàn)告知被執(zhí)行人不履行義務(wù)將承擔(dān)的嚴(yán)重后果，使極端對抗走向相對緩和。
綜上，二審法院認(rèn)為原黃州市國稅局強制扣劃上訴人億寶公司存款的行為違反了法定程序；強制扣劃原審第三人羅建民存款及強制飲品公司代億寶公司繳納稅款的行為，在執(zhí)法程序上存在諸多問題，且沒有相應(yīng)證據(jù)予以支持，自然也就缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，以上行為均屬違法的具體行政行為。一審判決認(rèn)定事實清楚，審判程序合法，但在原黃州市國稅局采取的行政強制措施違法的情況下，未判令承接其職能的黃州區(qū)國稅局和團風(fēng)縣國稅局承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，適用法律錯誤。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項、原《中華人民共和國國家賠償法》第四條第（二）項、第二十八條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十七條第二款第（二）項的規(guī)定，判決如下：一、撤銷黃岡市中級人民法院（1996）黃行初字第08號行政判決；二、確認(rèn)黃岡市黃州區(qū)國家稅務(wù)局和團風(fēng)縣國家稅務(wù)局扣劃黃州市億寶發(fā)展公司存款50萬元、羅建民存款20萬元及強制湖北億寶天然飲品有限公司代繳稅款674566.74元的行政強制措施違法；三、責(zé)令黃岡市黃州區(qū)國家稅務(wù)局和團風(fēng)縣國家稅務(wù)局自本判決生效之日起兩個月內(nèi)向黃州市億寶發(fā)展公司返還人民幣50萬元，向湖北億寶天然飲品有限公司返還人民幣674566.74元，向羅建民返還人民幣20萬元。賠償黃州市億寶發(fā)展公司、湖北億寶天然飲品有限公司和羅建民上述款項的利息損失（自1995年5月起至執(zhí)行之日止，按中國人民銀行同期存款利率計息）。對于以上判決理由和判決事項，我們認(rèn)為是合法合理的。至于存款利率是按活期計算還是按定期計算，不屬于行政強制探討范疇。
以上很多論述，都是老瓶新酒，很多提法難免偏頗。希望能夠拋磚引玉，共同推動我們的行政強制法宣講活動步入成熟階段！

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