淺議我國征信立法之完善

發(fā)布日期：2010-05-20 作者：陳曉云律師

一、我國征信立法現(xiàn)狀
我國征信立法始于90年代，但至今仍沒有一部統(tǒng)一的征信法律。其中比較重要的有，2002年中國人民銀行聯(lián)合17部委，共同擬定《征信管理條例》（征求意見稿），但由于征信涉及部門較多，加之眾多利益糾葛，該法規(guī)至今也未能出臺。不過，在人民銀行推動下，金融系統(tǒng)內(nèi)的《信貸征信管理條例》則已納入《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)國務院2008年立法工作計劃的通知》，有望今年出臺。
與之鮮明對比，征信的部門規(guī)章、地方規(guī)章則為數(shù)眾多。
一、在個人征信立法方面，中國人民銀行制定了《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》、《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫信用報告本人查詢規(guī)程》、《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫異議處理規(guī)程》，《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》、《上海市個人信用征信管理試行辦法》、《江蘇省個人信用征信管理暫行辦法》、《湖南省信用信息管理辦法》、《海南省征信和信用評估暫行規(guī)定》、《湖北省個人信用信息采集與應用管理辦法(試行)》等。
二、在企業(yè)征信方面，目前，北京、深圳、天津、上海、浙江、四川、湖南、安徽、海南、內(nèi)蒙古、山西、江蘇、廣東、黑龍江、湖北、遼寧、蘇州、汕頭、太原、鄭州、南寧等省市都已制定了企業(yè)征信有關(guān)地方規(guī)章（其中廣東制定的是地方法規(guī)），各部門還制定了行業(yè)信用規(guī)章，尤其是2005年中國人民銀行制定《關(guān)于企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫試運行有關(guān)問題的通知》。
但從中我們也不難發(fā)現(xiàn)，我國征信立法明顯具有分別立法、分散立法、立法層次較低等特點。分別立法表現(xiàn)為，除了湖南、海南兩省以外，其他地方都是將個人信用與企業(yè)信用分開立法方式。分散立法則表現(xiàn)為，有關(guān)征信法律文件多，其數(shù)量不下60部，而征信立法與實踐都走在世界前列的美國，其現(xiàn)行有效的征信方面立法不過16部。而立法層次低表現(xiàn)為，沒有統(tǒng)一的征信方面立法，現(xiàn)有的征信立法均為部委及地方規(guī)章或地方性法規(guī)。
這些與當前市場經(jīng)濟初級階段及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡不無關(guān)系。但市場經(jīng)濟的深入發(fā)展無疑提高了對信用立法的要求，因此，如何完善我國征信立法，促進市場經(jīng)濟體系的完善也就不再是一個無足輕重的話題。
二、我國征信立法有待完善之處
不可否認，現(xiàn)有的征信規(guī)定對信用體系建設起了很大的促進作用，為市場經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展作出了應有的貢獻，但這種分散立法、立法層次低以及區(qū)分個人與企業(yè)分別立法的模式也不可避免出現(xiàn)了不少不盡如人意之處。
（一）征信范圍不一
征信范圍，即信用信息包括哪些信息，核心在于如何區(qū)別信用信息與非信用信息？
在個人信用信息征集方面，個人財產(chǎn)狀況是否屬于個人信用信息范圍？在此問題上，深圳、上海、湖北的做法不盡相同。最早進行個人信息征信立法的深圳，明確規(guī)定個人財產(chǎn)狀況納入個人信用信息范圍。上海則是規(guī)定須征得被征信人的同意，方可采集。而最近進行個人信用信息立法的湖北，則明確將個人財產(chǎn)狀況明確排除在個人信用信息之外。
在企業(yè)信用信息征信方面，各部門制定的企業(yè)信用信息范圍僅限為本行業(yè)內(nèi)的信用信息。如人民銀行企業(yè)信用數(shù)據(jù)庫僅包括借款人基本信息和已結(jié)清信貸業(yè)務數(shù)據(jù)，而地方政府制定的企業(yè)征信規(guī)章有的僅概括定義企業(yè)信用信息，如上海僅規(guī)定企業(yè)信用信息是指在企業(yè)經(jīng)濟活動和社會活動中形成的，能用以分析、判斷企業(yè)信用狀況的信息。其他大多數(shù)地方政府規(guī)章對企業(yè)信用信息加以定義，并列舉應納入企業(yè)信用信息的情形，如廣東、北京、天津、浙江等地。這些地方征信立法規(guī)定，行政機關(guān)是企業(yè)信用信息的主要提供者，但在企業(yè)信用信息的界定上則大多比較模糊。
從中我們可以看出，征信范圍可謂是五花八門，對信用信息與非信用信息的區(qū)分都未作充分說明。更有甚者，部分部委及省份相繼表示要將違法生育情況納入個人信用信息。這似與信用的應有之義嚴重不符。
（二）信用信息來源不一
信息來源，即信息提供者，核心在于從哪征集信用信息。
在個人信用征信方面，人民銀行規(guī)定信息的來源為各商業(yè)銀行，同時由于人民銀行規(guī)定個人信用信息包括其他信息，因此，人民銀行往往通過與其他部門共享的方式，向其他部門征集個人信用信息，如中國人民銀行與原信息產(chǎn)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢疫總局等共同發(fā)文，將電信使用人、企業(yè)質(zhì)檢信息納入銀行信用數(shù)據(jù)庫。
在企業(yè)信用征信方面，各行政機關(guān)是其所轄企業(yè)的信用信息來源的主要提供者。地方法規(guī)規(guī)章也規(guī)定，行政機關(guān)是企業(yè)信息的提供者。有的地方還規(guī)定，企業(yè)信息來源還可以是企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會中介機構(gòu)和其他組織。但這些信息大多為間接來源信息，即都非直接來自債權(quán)人。
值得一提的是，以上似乎都未考慮到將法院視作信息提供者。在當前環(huán)境下，較之于商業(yè)銀行、行政部門，或其他機構(gòu)，法院有關(guān)經(jīng)濟交易糾紛方面的最終裁決，雖未盡善盡美，但依然遠比其他部門提供的信用信息更具權(quán)威，所以考慮將法院作為信用信息的提供者之一，并非毫無道理可言，至少在防范個別信息提供者不經(jīng)正常程序，隨意判定信用不良，并將相關(guān)信息提交征信部門方面會起到很好的作用。
（三）征信程序有待完善
征信程序是指信用信息如何征集，核心在于征集程序合法性。
從人民銀行個人信用征信來看，人民銀行在規(guī)定各商業(yè)銀行應及時向人民銀行建立的個人信用數(shù)據(jù)庫報送數(shù)據(jù)方面非常詳盡，但遺憾的是，從《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫暫行管理辦法》卻很難查到被征信方能否參與征信過程的只言片語。這種征信程序設計往往導致被征信方，當前往往是商業(yè)銀行客戶，在未告知或告知不充分的情況下，就由商業(yè)銀行單方面判定為信用不良，并將其納入個人信用數(shù)據(jù)庫，很多情況下都是在需要貸款或辦理其他相關(guān)業(yè)務，才被告知因個人信用有不良記錄而被拒。凡此種種，對客戶經(jīng)濟生活造成嚴重困擾之現(xiàn)象屢見不鮮。
在此，且不說商業(yè)銀行是否有權(quán)單方面就與其同為法律意義上平等交易主體的客戶的信用不良作出判定，單就商業(yè)銀行在判斷客戶信用不良過程，是否充分履行對客戶告知義務，就很值得商榷。
我們知道，信用之本為誠信，誠信之本為如實告知。商業(yè)銀行作為金融企業(yè)，以經(jīng)營信用為本，如若不能做到誠信，不能在判斷信用不良過程中很好的履行對客戶的告知義務，我們又何以相信商業(yè)銀行的信用，又何以相信其提交的信用報告？同樣，其他信用征集機構(gòu)或部門也或多或少存在類似的問題。
當然，這一方面與商業(yè)銀行或其他機構(gòu)及部門在經(jīng)濟交易實踐中長期處于強勢地位有關(guān)，另一方面也反映了這些商業(yè)銀行或其他機構(gòu)及部門缺乏相關(guān)法律意識。不過，隨著信用的發(fā)展，告知義務的作用也在日漸提升，甚至很多時候在各種爭議中，包括經(jīng)濟交易，告知義務的履行與否經(jīng)常直接導致截然不同的裁決。這不能不引起我們在征信立法時的重視。
企業(yè)征信程序，人民銀行企業(yè)信用征信程序與個人信用征信程序一樣，也是由各商業(yè)銀行向是人民銀行建立的企業(yè)信用數(shù)據(jù)庫報送數(shù)據(jù)。所以，與銀行個人征信一樣，也缺乏被征信企業(yè)的事前合法參與，其產(chǎn)生的后果與個人征信問題類似。此外，各地企業(yè)征信法規(guī)規(guī)章又都是以行政機關(guān)為主導的征信程序。行政機關(guān)往往以自己作出的行政處罰為依據(jù)，將該行政處罰納入企業(yè)的信用記錄。在行政執(zhí)法不盡如人意的情況下，缺乏被征信企業(yè)的參與，或多或少都影響著企業(yè)信用信息的真實性。
三、我國征信法律制度完善
我國征信法律制度建設已有時日，但離建立統(tǒng)一的征信法律，仍任重道遠?，F(xiàn)有的征信規(guī)定多為規(guī)章、地方法規(guī)，呈部門、地區(qū)分割之勢，與市場經(jīng)濟對統(tǒng)一市場的內(nèi)在要求相悖，加之現(xiàn)有的規(guī)定本身也不乏需要完善之處，所以，在著眼盡快制定統(tǒng)一的征信法律或行政法規(guī)長期目標下，當前統(tǒng)一征信范圍、規(guī)范征信程序、界定被征信人，制定完善的信用評價體系，以推動整個中國的信用發(fā)展，乃至中國經(jīng)濟長遠的發(fā)展，在理論在實踐上都有著十分重要的意義。
具體而言，應著重考慮以下問題：信用信息征集范圍、如何征信、對誰征信，以及根據(jù)信用信息對被征信主體的信用進行評級時，至少需要考慮到征信發(fā)展歷程及作用、被征信人權(quán)利保護、以及經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性等。
（一）征信范圍
信用，是指平等經(jīng)濟主體，在平等、自愿的基礎(chǔ)上，交易一方承諾未來償還的前提下，另一方向其提供資金、商品或服務的行為。包括征信在內(nèi)的信用制度之作用在于通過依法獲得交易對方的信用信息，決定是否與之進行交易以及如何進行交易，其作用在于防范交易風險，保障交易安全。因此，征信范圍更多應限于平等經(jīng)濟交易中的信用信息，而不能成為萬能筐，什么都往里裝。至于將合法征集的信用信息正當用于其他方面則是另一范疇問題。
反觀我國現(xiàn)行企業(yè)征信的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰信息也作為信用信息予以征集不乏其例。行政處罰本身是國家行使行政職權(quán)的體現(xiàn)，行政機關(guān)與相對人（企業(yè)或個人）的法律地位是不平等的，有違于經(jīng)濟交易的平等、自愿基礎(chǔ)，因此行政處罰信息本身并不宜作為信用信息，只有行政處罰信息中體現(xiàn)的經(jīng)濟交易信息才適合納入征信范圍。由于市場經(jīng)濟中，企業(yè)信用信息反映在平等市場主體的交易過程中，而以行政機關(guān)為主導的企業(yè)信用征信制度，企業(yè)信用信息往往以行政機關(guān)在行政管理過程涉及到的企業(yè)信用信息為主，卻忽略了企業(yè)在市場交易中產(chǎn)生的信用信息，而這部分信息又恰恰是企業(yè)信用信息的主體部分。倘若主體信息未能納入，那整個信用信息的完整性、有效性就可想而知了。
而在個人征信方面，將個人違法生育情況納入個人征信范圍的做法有待商榷。雖然違法生育違反了我國人口與計劃生育法的公民應依法交納社會撫養(yǎng)費，但違法生育本身并不體現(xiàn)交易中的信用，不宜將違法生育事實納入個人信用征信范圍，但這并不排斥將違法生育的公民未依法繳納社會撫養(yǎng)費的信息納入個人信用征信范圍。
所以，征信范圍所包含的信用信息更多地應是平等經(jīng)濟主體經(jīng)濟交易中能夠體現(xiàn)交易主體信用狀況的信息，即經(jīng)濟活動中，根據(jù)經(jīng)濟主體過去的信用行為記錄，來預測其在未來按時履約的情況，從而決定是否與之進行交易以及以什么條件與之進行交易，其中包括良好信息及不良信息。
此外，除了信用信息之外，還應包括信息識別，否則，僅有信用信息，而不知道信用信息所有者，仍舊不能更好地選擇交易方及交易條件。
（二）征信程序
目前征信程序最嚴重的問題在于缺乏被征信人的合法參與，以中國人民銀行的征信為例，到2007年年底，該數(shù)據(jù)庫分別為全國1300萬多戶企業(yè)和近6億自然人建立了信用檔案。但這些企業(yè)和自然人的信用信息都是由各商業(yè)銀行單方面直接向人民銀行報送，企業(yè)和自然人連被告知的權(quán)利尚且無法保障，更別提合法參與其中，很多人（包括企業(yè)）對自身的信用信息相當時期內(nèi)處于不知情的狀態(tài)，直到向商業(yè)銀行申請授信或其他相關(guān)業(yè)務被拒時才知自己存在不良信用記錄。
這無疑限制了被征信人正當交易權(quán)利，征信結(jié)果的可信度也不得不打折扣，更嚴重的后果還可能由于各方面沒有完善的信息監(jiān)控體系，包括法律監(jiān)控體系，而導致泄露被征信人的個人隱私或商業(yè)秘密，甚至信息濫用。
信用信息，尤其是不良信息征集，沒有被征信人的參與，甚至在作為不良信息提交后若干時期都不告知，致使被征信人無以澄清。這無異于法院未經(jīng)傳喚即做缺席審判，甚至“審理結(jié)果”出來后若干時期內(nèi)仍不作告知，其合法性有待商榷也就不言而喻了。
信用固然在經(jīng)濟生活中越來越重要，但這并不代表就可以不經(jīng)正常程序，甚至非法手段去建立信用信息。告知作為信用核心原則――最大誠信原則的充分體現(xiàn)，如果不能很好的得到實施的話，那對現(xiàn)有的信用信息征集無疑是莫大諷刺，同時也極大損害了在此基礎(chǔ)上征集的信用信息的法律效力。
目前我國信用環(huán)境整體欠佳的情況下，授信泛濫，以信用卡發(fā)行為例，諸多商業(yè)銀行為搶占市場，爭奪信用卡客戶，均鼓勵信用卡業(yè)務員多發(fā)卡，并將發(fā)卡量與信用卡業(yè)務員的收入掛鉤，促使信用卡業(yè)務員對申請資料審核不嚴，對申請人虛構(gòu)資料也視若罔聞，更有甚者，業(yè)務員身體力行，編造申請人資料以求多發(fā)卡，增加提成。在此基礎(chǔ)上造成的個人信息不良記錄已然非完全個人信用問題了。那么此時個人信用記錄又該如何判定，由誰判定，商業(yè)銀行在其中的作用，其本身的信用記錄又該如何判定，這顯然已不是個簡單問題了。
所以，有必要通過立法要求各商業(yè)銀行及其他信用信息提供者在向征信機構(gòu)報告企業(yè)或個人的不良信用信息時，應提前通知企業(yè)或個人，以保證征信信息的準確性。這一方面有利于提高征信程序的合法性，另一方面也對減少事后社會成本，包括訴訟成本，不無裨益。
具體實踐中，我們不妨參考新加坡貸款人催收欠款的做法，貸款人向欠款人發(fā)出催款書，并附最后警告信，說明如不付款將向征信機構(gòu)報告，不良記錄將保留在借款人的信用檔案中。而這些不良付款記錄將會在征信機構(gòu)的檔案中保留7年，不良付款記錄可能導致他未來的信貸申請被拒，或貸款成本增加。當然這只是一種方法，還可以參考其他更多綜合經(jīng)驗，構(gòu)建適合中國國情的類似制度，從而從源頭建立一套真實可信的信用信息征集制度。
（三）被征信人
被征信人，信用信息的所有人，即應征集哪些企業(yè)或個人的信用信息。從現(xiàn)有部門與地方立法關(guān)于信用信息來源來看，我國目前的信用信息提供者多為行政機關(guān)及商業(yè)銀行，因此，很容易造成錯覺，即被征信人為行政機關(guān)的相對人或商業(yè)銀行客戶，行政機關(guān)與商業(yè)銀行則似乎不在被征信范圍之列。
被征信人與征信范圍是一個問題的不同方面。前已提及，信用制度的作用在于通過依法獲得交易對方的信用信息，決定是否與之進行交易以及如何進行交易。其本質(zhì)作用在于防范交易風險，保障交易安全。因此，只要是市場交易主體一般都應納入被征信人之列。商業(yè)銀行本質(zhì)為企業(yè)，是平等經(jīng)濟交易主體之一，所以也應作為被征信人。商業(yè)銀行的信用信息應由其交易對方向征信機構(gòu)提供。另外，市場經(jīng)濟下，行政機關(guān)及其他國家機關(guān)特定情形下也具備經(jīng)濟交易主體之性質(zhì)，如在政府采購中，因此這些機關(guān)特定情形下的信用信息納入征信范圍也未嘗不可。畢竟，征信遠非只是對個人的征信，更不是單方面保護某一類企業(yè)或機構(gòu)的征信，甚至是保護壟斷企業(yè)的征信。
市場經(jīng)濟內(nèi)在要求統(tǒng)一的市場，統(tǒng)一的市場包括完善的信用制度，因此，確定被征信人、征信范圍及征信程序是當前征信立法工作中的當務之急。此外，考慮到當前市場經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，區(qū)分地方不同發(fā)展情況，制定信用評級標準，規(guī)范征信機構(gòu)，這些也是信用立法完善需要重點關(guān)注的地方。
中國經(jīng)濟體制改革研究會法律顧問、北京遼海律師事務所：陳曉云律師
參考文獻：
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