廣東省佛山市中級人民法院
行政判決書
(2004)佛中法行終字第X號
上訴人(原審原告)：祝某某，男，漢族，X年X月X日出生，現(xiàn)?。裕?系死者祝某之父)。
委托代理人：謝燦榮，廣東禪正律師事務所律師。
委托代理人：徐某坤，廣東桃園律師事務所律師。
上訴人(原審原告)：黃某某，女，漢族，X年X月X日出生，現(xiàn)?。裕?系死者祝某之母)。
委托代理人：徐某坤，廣東桃園律師事務所律師。
被上訴人(原審被告)：佛山市公安局交通警察支隊。地址：佛山市禪城區(qū)X路X號。
負責人：龐某某，支隊長。
委托代理人：徐某，佛山市公安局法制科干部。
委托代理人：向某某，佛山市公安局交通警察支隊干部。
上訴人祝某某、黃某某因訴佛山市公安局交通警察支隊工作過失、行政不作為及行政賠償糾紛一案，不服佛山市禪城區(qū)人民法院作出的(2004)佛禪法行初字第X號行政判決，向某院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2004年10月28日公開開庭審理了本案。上訴人祝某某及其委托代理人謝燦榮、徐某坤，上訴人黃某某的委托代理人徐某坤，被上訴人佛山市公安局交通警察支隊的委托代理人徐某、向某某到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。
原審認定的事實：2003年8月26日7時10分，蔡國華(男，32歲，住湖南省攸縣X鎮(zhèn)X村)駕駛湘B.（略）號大貨車沿佛山市X路由東往西方向某駛，至季華路與鎮(zhèn)X路口時右轉彎往鎮(zhèn)安方向某駛，在右轉彎過程中，與祝某(男，21歲，生前住南海區(qū)X鎮(zhèn)桂園二十七座502，系兩原告之子)駕駛的粵Y.（略）號兩輪摩托車發(fā)生碰撞，造成摩托車損壞、祝某受重傷經醫(yī)院搶救無效于當日9時30分死亡的重大交通事故。被告佛山市公安局交通警察支隊的干警接警后，于7時30分到達現(xiàn)場勘驗，8時20分結束勘驗。在將肇事司機蔡國華帶回事故大隊辦公室準備做詢問筆錄時，約8時50分左右，蔡國華要求上廁所，乘機從窗口跳出，從事故大隊旁的紅棉幼兒園逃跑。被告的辦案民警發(fā)現(xiàn)后立即追截并通知其他同事增援，同時通報110要求其他警種協(xié)助攔截，但攔截未果，被肇事司機逃脫。9月3日，被告向某南省攸縣X鎮(zhèn)派出所及黃某嶺鎮(zhèn)派出所發(fā)出協(xié)查函，請求協(xié)助將《事故處理通知書》送達給肇事司機蔡國華及車主丁茂立。9月9日登報尋目擊證人，10月1日，被告干警前往湖南攸縣X鎮(zhèn)及黃某嶺鎮(zhèn)追緝蔡國華未果。10月13日作偵查試驗。10月14日作出《道路交通事故責任認定書》。次日送達給兩原告。10月23日，被告干警再次前往湖南緝拿蔡國華未果。11月21日，作出《道路交通事故損害賠償調解終結書》。原告認為被告在處理上述交通事故案件過程中，存在重大失職、不作為等違法行為，要求被告賠償其由此受到的損失。
原審認為：本案中，雙方當事人爭議的焦點主要在于:一、肇事司機蔡國華在被帶回佛山市公安局交警支隊事故大隊后，乘機逃脫過程中，被告的干警是否存在重大過失；二、肇事司機逃脫后，被告在追緝、作出《道路交通事故責任認定書》及《道路交通事故損害賠償調解終結書》過程中，是否構成行政不作為；三、被告是否需要承擔行政賠償責任。
對于第一點爭議，原審認為，從本案經庭審查明的事實看，肇事司機蔡國華被帶回事故大隊辦公室后，約在8月26日8時50分左右逃脫，而受害人祝某是在9時30分經佛山市第一人民醫(yī)院搶救無效死亡的。依據最高人民法院《關于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第二條第一款規(guī)定:“交通肇事具有下列情形之一的，處三年以下有期徒刑或者拘役:(一)死亡一人或者重傷三人以上，負事故全部或主要責任的，……”和第二款規(guī)定：“致一人以上重傷，負事故全部或主要責任，并具有酒后、吸食毒品后駕駛機動車輛的等六種違章情形的，以交通肇事罪定罪處罰”。由此可見，肇事司機被帶回事故大隊后，至其逃脫前，被告的辦案民警既不知道祝某死亡的結果，也不可能立刻判斷出肇事司機在事故中是否應負全部責任或主要責任，或者其是否存在違章的行為。也就是說，辦案民警不能當時對肇事司機是否構成交通肇事罪下結論。因此，辦案民警在當時只能按照《道路交通事故處理程序規(guī)定》所規(guī)定的交通肇事的正常程序將肇事司機帶回辦公室作詢問調查工作，不能對其采取刑事強制措施。故被告的辦案民警在將肇事司機帶回事故大隊的過程中，并不存在違反相關法律的規(guī)定。但肇事司機畢竟是在事故大隊辦公場所逃脫的，也就是說，在被告的監(jiān)管范圍內逃脫的，被告對肇事人負有謹慎的監(jiān)護義務。雖然被告稱在肇事司機去廁所的過程中，辦案民警朱志輝一直跟隨，并在廁所門口監(jiān)控。但從肇事司機逃脫的結果看，如果被告的辦案民警在執(zhí)法過程中，工作責任心再強一些，工作方法再細致些，可能就可以避免肇事司機逃脫的情形。所以從這意義上說，被告的執(zhí)法工作確實存在一定的過失，但這種過失并未構成行政違法性。
對于第二點爭議，根據《道路交通事故處理程序規(guī)定》第三十二條規(guī)定“交通事故責任認定，自交通事故發(fā)生之日起按下列時限作出：輕微事故5日內；一般事故15日內；重大、特大事故20日內。因交通事故情節(jié)不能按期作出認定的，須報上一級公安交通管理部門批準，按上述規(guī)定分別延長5日、15日、20日”。從本案中被告提供的證據材料看，被告是于事故發(fā)生51日后的10月14日作出的《道路交通事故責任認定書》，超出了上述規(guī)定最長認定期限11日，且沒有向某一級公安機關報批的手續(xù)。對此，被告認為上述規(guī)定適用的前提是要分清事故責任后才能作出事故認定書。本案涉案的交通事故中，一方當事人死亡，另一方當事人逃逸，又沒有現(xiàn)場目擊證人。被告只有通過10月13日作偵查試驗，在確定肇事司機負事故的全部責任后，才能于10月14日作出事故責任認定書及之后的調解終結書。被告的上述執(zhí)法行為，并未違反上述規(guī)定。法院認為，對于交通肇事后逃逸的情形，《道路交通事故處理辦法》第二十條明確規(guī)定“當事人逃逸或者故意破壞、偽造現(xiàn)場、毀滅證據，使交通事故責任無法認定的，應當負全部責任”?？梢姡瑢τ谔右菰斐山煌ㄊ鹿守熑螣o法認定的情形，法律上已明確規(guī)定了事故責任的推定原則。本案中，在肇事司機逃脫后，被告即可以依據該條的規(guī)定確定肇事司機負事故的全部責任，沒有必要再通過作偵查試驗的方式來確定事故責任。同時，由于被告遲延作出事故責任認定書，導致被告作出的調解終結書的期限亦超出了《道路交通事故處理辦法》第三十二條規(guī)定的調解終結期限。因此，被告在作出事故責任認定書及調解終結書這一執(zhí)法環(huán)節(jié)上，超出了法規(guī)規(guī)定的期限，違反了法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法程序，被告就此所作的答辯，理由不成立，不予支持。
對于第三點爭議，從案件查明的事實看，交通肇事案件發(fā)生后，被告從接警、到達事故現(xiàn)場、現(xiàn)場勘驗、帶肇事司機回辦公場所詢問、肇事司機逃脫后所采取的攔截、追緝措施、作出《道路交通事故責任認定書》及《道路交通事故損害賠償調解終結書》各個執(zhí)法環(huán)節(jié)，均履行了其法定職責，并不存在行政不作為的情形。原告認為被告沒有及時追緝，致使肇事司機未能抓獲，構成行政不作為的理由不成立，不應支持。至于被告應否對原告的損失承擔行政賠償責任問題，依照《中華人民共和國國家賠償法》第三、第四條的規(guī)定，國家行政機關及其工作人員只有在五種侵犯人身權及四種侵犯財產權的情形下，才需要承擔行政賠償責任。我國的國家賠償法對行政賠償的責任范圍嚴格界定在上述幾種情形內，同時，按照國家賠償法的立法本意及相關的司法解釋，構成行政賠償應當符合以下幾種條件：1，主體的特殊性，2，行為的特定性，3，行政行為的違法性，4，違法行政行為與損害后果之間具有因果關系。在本案中，被告雖然在作出《道路交通事故責任認定書》這一執(zhí)法環(huán)節(jié)上存在違反法定程序的情形，但該行為與被害人祝某的死亡結果之間并沒有因果關系。造成被害人祝某死亡損害結果發(fā)生的原因是肇事司機的違章行為，而不是被告的執(zhí)法行為。雖然被告負有保護行政相對人權利，避免或阻止損害發(fā)生的法定職責，與原告之間具有信賴保護關系。但被告介入交通肇事案件處理時，損害結果已經發(fā)生，被告在之后的履行其法定職責過程中，雖然在作出《道路交通責任事故責任認定書》的時間上存在違法性，但該違法性并未造成損害結果的進一步的擴大。因此，被告的具體行政行為與被害人祝某死亡的損害結果之間不具有法律上的因果關系，被告無需對該損害結果造成的損失承擔行政賠償責任。原告的賠償主張，于法無據，不應支持。
綜上，經本院審判委員會討論決定，依據最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項、第五十七條第二款第(二)項、《中華人民共和國國家賠償法》第三、第四條的規(guī)定，判決：一、確認被告作出的道路交通事故責任認定書及調解終結書在時間上違反了法規(guī)規(guī)定的程序；二、駁回原告的其他訴訟請求。案件受理費100元由原、被告各自承擔50元。
上訴人祝某某、黃某某不服原判，提起上訴稱：首先，國家法律法規(guī)明確規(guī)定，交警有監(jiān)護肇事者的法定職責，但肇事司機在交警手里逃脫，說明其沒有履行法定職責，是行政不作為。另外，被上訴人在交通事故發(fā)生后，沒有對肇事司機采取留置或行政強制措施，也沒有要求其預付醫(yī)療費、提供擔保人，沒有完成交通事故處理的基本程序。其次，在肇事司機逃脫后，被上訴人沒有采取及時、有效的措施追捕，致使其逍遙法外，這也是被上訴人不履行法定職責，行政不作為的表現(xiàn)。最后，被上訴人沒有在法律法規(guī)規(guī)定的期限內作出交通事故責任認定和賠償調解，違反了法定程序，屬于不履行法定職責和不作為違法。原審判決認為被上訴人履行了法定職責，不存在不作為違法是錯誤的。另外，由于被上訴人不履行法定職責，讓肇事司機逃脫，使得上訴人不能追討肇事司機的刑事責任，在民事訴訟中的經濟賠償也不能實現(xiàn)，因此，被上訴人的行為與上訴人的損失之間有因果關系，應當予以賠償，一審判決認為被上訴人的行為與上訴人的損失沒有因果關系是錯誤的，而且，原審判決在本案中適用的法律也是錯誤的。綜上所述，請求二審法院變更一審判決的第一項；撤銷第二項，并判決被上訴人不履行法定職責，行政不作為違法，賠償上訴人人民幣（略）.9元，澳大利亞元1972.24元；案件訴訟費由被上訴人承擔。
被上訴人佛山市公安局交通警察支隊答辯稱：首先，我支隊在本案交通事故的處理過程中不存在不作為。我支隊民警接到報案后及時趕到了現(xiàn)場，進行了勘察、取證和了解傷情，并在8時30分將肇事司機帶回辦公室訊問。9時30分傷者祝某在醫(yī)院搶救無效死亡，在事故發(fā)生后至傷者死亡前，我們只能按照一般事故的處理程序暫扣肇事車輛和肇事司機證件，并傳喚肇事司機到公安機關接受調查，不能使用強制措施限制肇事司機的人身自由。而肇事司機被帶回公安機關后約10分鐘，以上廁所為由跳窗逃跑，我支隊民警立即進行了追截，并通報110進行布控、搜查、攔截，但仍被肇事司機逃脫。其后，我支隊又進行了檢驗車輛、調查司機資料、發(fā)協(xié)查函、登報尋找證人、多次出差湖南抓捕肇事司機、進行偵察實驗、作出事故責任認定等工作，我支隊一直都未停止對本案的調查取證和對犯罪嫌疑人的追緝工作。上訴人認為只要案件未破就是公安機關不作為的觀點不合情理，無事實和法律依據。其次，我支隊在一審中提供的證據和證言都是客觀真實的，不存在推卸責任。受害者祝某是在9時30分經搶救無效死亡，而肇事司機是在8時50分左右逃跑，因此，在肇事司機被帶回公安機關后至其逃跑前，我支隊無法判斷肇事司機是否需要追究刑事責任，沒有事實和法律依據對其采取刑事強制措施。上訴人僅從自身角度出發(fā)認為當時應采取刑事強制措施的觀點是對他人合法權益的踐踏和漠視。雖然現(xiàn)在肇事司機在逃，但不能據此就否定當時不能采取刑事強制措施的客觀性和合法性。最后，上訴人的經濟損失是由肇事司機的侵權行為造成的，上訴人通過民事訴訟追索賠償也得到了法院支持，因此，上訴人應申請法院執(zhí)行民事判決，不應該由本支隊賠償上訴人的經濟損失。綜上，一審判決正確，請二審法院予以維持。
本案經開庭審理，上訴人對原審認定肇事司機蔡國華在8時50分以上廁所為由乘機跳窗逃跑這一事實有異議，但無提供證據反駁。本院認為，原審法院經庭審質證而認定的證據可以證明該事實，應予確認。原審認定的其他事實，訴訟雙方當事人并無異議，本院予以確認。
本院認為：首先，從本案認定的事實來看，被上訴人佛山市公安局交通警察支隊在接到交通事故報案后，及時派員到達現(xiàn)場，進行了現(xiàn)場勘察、取證和了解傷情，扣留了肇事車輛和司機證件，并將肇事司機帶回辦公場所進行調查詢問，該行為完全符合國務院《道路交通事故處理辦法》和公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》的規(guī)定，履行了相關職責。雖然，肇事司機被帶回被上訴人辦公場所不久，即以上廁所為由乘機逃跑，但由于被上訴人此時并無權采取強制措施限制其人身自由，且被上訴人的工作人員已盡到相應的注意。因此，被上訴人從接警后到肇事司機逃離這一階段并不存在行政不作為和履行職責違法，原審判決對該問題的認定是正確的，本院予以維持。上訴人認為在這一階段，被上訴人沒有對肇事司機采取限制人身自由的強制措施屬于行政不作為。由于在肇事司機逃離前，受害者祝某仍在救治之中，而交警部門對事故處理尚在調查階段，未能作出責任認定，因而被上訴人沒有事實和法律依據對肇事司機采取限制人身自由的強制措施，上訴人認為此時被上訴人存在行政不作為的主張不成立。另外，上訴人認為被上訴人沒有履行監(jiān)護肇事者的職責，但上訴人所稱的監(jiān)護職責不是法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的職責，只是規(guī)范性文件的要求，且被上訴人已盡到了監(jiān)護義務，不能因肇事司機逃脫而否定被上訴人的監(jiān)護行為。第二，在肇事司機逃離后，被上訴人立即進行了追截，并通報110進行布控、搜查、攔截，而后又進行了檢驗車輛、調查司機資料、發(fā)協(xié)查函、登報尋找證人、并多次出差湖南抓捕肇事司機。因此，被上訴人一直都在采取措施對交通事故進行調查處理和對肇事司機進行追緝，并不存在未履行法定職責。因此，上訴人認為被上訴人采取的調查、追捕措施不是及時有效的，屬于不作為違法的主張不能成立，法院不予支持。第三，被上訴人在對本案交通事故最終作出處理時，其作出的《道路交通事故責任認定書》和《道路交通事故損害賠償調解終結書》，超過了《道路交通事故處理程序規(guī)定》第三十二條和《道路交通事故處理辦法》第三十二條規(guī)定的法定最長期限，屬于程序違法，但該超期的程序違法并不影響其實體的合法性，不宜判決撤銷重作，應當予以確認作出上述兩份文書的程序違法。原審判決對上述兩份文書違法性的認定和論述是正確的，但判項的表述不規(guī)范，本院予以指明。第四，關于被上訴人是否應當承擔上訴人經濟損失的賠償責任問題。根據《中華人民共和國國家賠償法》第二條的規(guī)定，受害人取得國家賠償權利是以國家機關及其工作人員違法行使職權侵犯其合法權益為前提要件的。本案中，被上訴人在處理本案所涉的交通事故過程中，除了超過法定期限作出《道路交通事故責任認定書》和《道路交通事故損害賠償調解終結書》存在程序違法外，并無其他履行職責違法或不作為違法的行為，而被上訴人超期作出《道路交通事故責任認定書》和《道路交通事故損害賠償調解終結書》的違法行為與上訴人在交通事故中遭受的損害并無因果關系，也不是造成上訴人在民事判決中的經濟賠償不能實現(xiàn)的原因。因此，上訴人要求被上訴人承擔其因交通事故所遭受損害的國家賠償責任，沒有事實依據，本院不予支持。原審法院駁回上訴人的賠償請求是正確的，本院予以支持。綜上所述，原審判決認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。上訴人的上訴主張不能成立，本院不予采納。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項的規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審訴訟費100元由上訴人承擔。
本判決為終審判決。
審判長謝少清
審判員楊小蕓
代理審判員周剛
二○○四年十一月九日
書記員徐某賢
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